La stratégie Farm-to-Fork : ambition, complexité… et confusion

Clémence Nasr

Chercheure « Alimentation durable – Agricultures européennes » – IDDRI

Chercheure associée au CEVIPOF – Sciences Po

Partie intégrante du Green Deal ou Pacte vert pour l’Europe, la stratégie Farm-to-Fork (F2F) ou « De la ferme à la table », a été présentée par la Commission européenne le 20 mai 2020, par le biais d’une communication. Celle-ci rend compte des changements que la Commission souhaite mettre en œuvre ou promouvoir au sein de l’Union européenne (UE) afin que s’y développe un « système alimentaire durable » susceptible de procurer des « avantages environnementaux, sanitaires, sociaux et économiques »[1].

Tout comme le Pacte vert, l’opportunité de la stratégie F2F a été remise en cause après l’invasion de l’Ukraine par les forces russes en février 2022 au nom du fait que la sécurité alimentaire devait primer sur les objectifs climatiques et environnementaux. De manière intéressante, il se trouve justement que, suite à la survenue de la pandémie de la Covid-19, un Plan d’urgence destiné à garantir l’approvisionnement et la sécurité alimentaire en temps de crise a été étroitement associé à cette stratégie – une communication de la Commission, directement consacrée à ce Plan, avait été publiée en novembre 2021.

Difficilement attaquable sur cet aspect précis de la sécurité alimentaire, la stratégie F2F a toutefois suscité, notamment de la part des acteurs de l’agro-industrie, de nombreuses critiques jusqu’à son adoption par le Parlement européen le 19 octobre 2021, par 452 votes en faveur, 170 contre et 76 abstentions. Le journal Le Monde a ainsi rendu publics plusieurs documents internes du Comité des organisations professionnelles agricoles de l’UE (COPA-Cogeca) suggérant les différents argumentaires à mobiliser pour tenter d’empêcher ou de retarder le vote du texte. Il est ainsi fait référence à diverses études – menées respectivement par le Département américain pour l’agriculture (USDA), par l’université néerlandaise de Wageningue[2] et même par le Centre commun de recherche de la Commission européenne (CCR) – avançant que, sous l’effet de la stratégie F2F, la « production agricole européenne [allait] profondément décroître, les prix et les revenus des producteurs [allaient] être affectés […] et la dépendance de l’UE aux importations alimentaires allait augmenter[3] ».

Il a été souligné ultérieurement que ces études s’étaient fondées sur une « approche partielle » dans la mesure où elles avaient pris en compte quelques aspects seulement de la stratégie, ignorant de ce fait les éventuels impacts que pourraient avoir d’autres paramètres[4]. Du reste, le CCR lui-même mentionne, dans son document, que « d’autres approches et outils [seront] nécessaires pour obtenir une image plus complète des impacts potentiels de cette transition[5] ».

Si la stratégie a donc été adoptée par le Parlement, la résolution présentée par ce dernier – issue du rapport d’initiative constitué par Herbert Dorfmann et Anja Hazekamp, respectivement membres des commissions parlementaires ENVI et AGRI[6] – souligne, elle aussi, l’importance de « l’évaluation d’impact basée sur la science »[7], qui devrait s’appliquer à l’ensemble des aspects, « qu’il s’agisse de la durabilité environnementale, économique et sociale ou du coût de l’inaction »[8]. On retrouve aussi, dans la position exprimée par le Conseil des ministres, une insistance similaire avec un appel à ce que les « propositions législatives » soient construites sur « des analyses d’impact ex-ante scientifiquement fondées » et à ce que soient définis les contours d’un « cadre de suivi et d’évaluation » largement applicable[9].

Ce que révèlent ces appels insistants, c’est ni plus ni moins la dimension « systémique[10] » de la stratégie F2F, dans la mesure où, comme cela est souligné dans la communication livrée par la Commission, cette stratégie devrait contribuer, grâce à une « approche globale », à la « transition de l’Union vers des systèmes alimentaires durables »[11]. Les changements envisagés concernent donc à la fois la production, la transformation et la distribution ainsi que la consommation alimentaires, sans oublier la perte et le gaspillage. Ils supposent, en outre, l’implication de l’ensemble des acteurs qui interviennent à ces différents niveaux. Dans la résolution du Parlement, il est même signalé que la dynamique holistique de la stratégie devrait être davantage appuyée pour éviter la « relocalisation de parts importantes de la production agricole dans des régions du monde où les normes seraient moins strictes qu’en Europe »[12]. La stratégie F2F se veut donc très ambitieuse et l’ampleur des changements qu’elle annonce – mais aussi leur interdépendance – se trouve sans doute à l’origine de l’injonction répétée à ce que ces derniers soient quantifiés et évalués scientifiquement.

Alors que cette transition des systèmes alimentaires suscite à la fois, précisément dans sa dimension systémique, l’opposition de l’agro-industrie et l’adhésion de nombreux autres institutions et acteurs européens, cet article se propose de revenir de manière détaillée sur les actions que recouvre la stratégie F2F. Dénombrer les changements qui constituent la stratégie présentée par la Commission en 2020 n’est pas chose aisée. Cette affirmation peut surprendre alors que la communication est justement accompagnée d’une annexe – le Plan d’action associé à la stratégie, et au sein duquel sont listées 27 mesures qui précisent la direction qu’entend suivre la Commission. Au-delà des objectifs ambitieux connus qui renvoient, par exemple, à une réduction de 50 % de l’utilisation globale des pesticides d’ici à 2030 ou à une augmentation – jusqu’à 25 % – de la superficie consacrée à l’agriculture biologique, il convient d’étudier minutieusement ce plan dont les actions sont censées se dérouler sur un délai allant de 2020 à 2024, avec une révision de la stratégie prévue à la mi-2023 afin de déterminer si les mesures (déjà ?) prises sont suffisantes. En se plongeant dans cette étude, on prend la mesure de l’ambition de la stratégie F2F, mais aussi de sa complexité, voire de son obscurité.

Pacte vert et stratégie F2F : un entrelacement complexe

La première source de confusion provient de la configuration de la stratégie – de sa morphologie, pourrions-nous presque dire. Son rayon interroge tout comme son rapport au reste du Pacte vert. Commençons par son rayon. D’abord, le plan comprend des éléments qui, d’une certaine manière, sont d’une même ampleur que la stratégie elle-même. Ainsi le Plan d’urgence destiné à garantir l’approvisionnement et la sécurité alimentaire en temps de crise a-t-il fait l’objet d’une communication à part, présentée par la Commission le 12 novembre 2021. Ce plan qui, du reste, évoque peu la question de la soutenabilité, se déploiera également sur plusieurs années puisqu’il suppose la mise en place et en exercice d’un Mécanisme européen de préparation et de réaction aux crises de sécurité alimentaire.

Un autre point peut surprendre de prime abord : la stratégie F2F n’est pas uniquement constituée d’actions concrètes, pragmatiques et directement orientées vers la fabrication de systèmes alimentaires soutenables. La pièce maîtresse de cette stratégie, située au sommet du Plan d’action qui lui est associé, n’est autre que la proposition d’un cadre législatif pour des systèmes alimentaires durables, attendue avant la fin de l’année 2023. Ce cadre regroupera les « définitions communes, [les] exigences et [les] principes généraux relatifs aux systèmes alimentaires et aux denrées alimentaires » ; il aura aussi à charge de circonscrire les « responsabilités de tous les acteurs du système alimentaire », et il se combinera à des mesures de « certification et [d’] étiquetage des performances en matière de durabilité »[13].

La définition de ce cadre législatif interpelle – et précisément sur ce dernier point. Car il se trouve que les mesures de certification et d’étiquetage, notamment en termes de composition nutritionnelle et de soutenabilité des processus de production des denrées alimentaires, font elles-mêmes partie du Plan d’action de la stratégie F2F – il s’agit respectivement de la 20^e et de la 23^e action. On peut donc légitimement poser la question de savoir pourquoi ce sont les actions touchant aux labels et aux étiquetages qui sont étroitement associées à la définition du cadre législatif, et non pas celles qui renvoient, par exemple, à des évolutions touchant aux normes de commercialisation au sein de l’UE pour les produits agricoles et ceux issus de la pêche ou de l’aquaculture – 18^e action – ou encore à la réduction de la perte et du gaspillage alimentaires – 26^e action.

Appréhender la morphologie de la stratégie F2F suppose également d’aborder son rapport au reste du Pacte vert. Il est en effet déroutant de constater que certaines actions du Plan associé à la stratégie relèvent directement de celle-ci – c’est-à-dire qu’elles ne sont mentionnées que dans la communication de la commission – quand d’autres sont à l’inverse comprises dans le Pacte vert, au même titre que la stratégie F2F qu’il contient[14]. Si l’on fait le compte des actions qui sont en réalité rattachées à la constitution interne du Pacte vert, on arrive à 11 actions sur les 27 qui sont associées à la stratégie F2F. Parmi ces 11, et pour n’en citer que quelques-unes, la 3^e concerne le règlement relatif aux plans stratégiques de la Politique Agricole Commune (PAC) – des planifications stratégiques que chaque État-membre doit présenter à la Commission, et qu’elle doit valider. La 4^e concerne l’élaboration d’un règlement sur l’utilisation durable des produits phytopharmaceutiques ou encore pesticides. La 9^e renvoie à une proposition de révision du règlement relatif au réseau d’information comptable agricole afin de le transformer en un réseau d’information sur le développement durable des exploitations agricoles, en vue de contribuer à une large adoption des pratiques agricoles durables. La 20^e propose un étiquetage nutritionnel obligatoire harmonisé sur le devant des emballages pour permettre aux consommateurs de faire des choix alimentaires respectueux de leur santé. La 27^e, enfin, concerne la révision des règles de l’UE sur le marquage de la date limite de consommation et de la date limite d’utilisation optimale, et est, elle aussi, associée au Pacte vert et non directement à la stratégie F2F.

 Les actions qui relèvent directement de celle-ci sont donc au nombre de 16. On trouve évidemment la 1^e action, qui concerne l’élaboration du cadre législatif ; la 2^e qui renvoie au Plan d’urgence, déjà évoqué. La 5^e action concerne la révision des règlements d’application pertinents dans le cadre des produits phytopharmaceutiques afin de faciliter la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives biologiques. Avec la 7^e action, la Commission entend réviser la législation existante sur le bien-être des animaux. Avec la 10^e, elle envisage, notamment pour soutenir les producteurs primaires, de « clarifier les règles de concurrence pour les initiatives collectives qui favorisent la durabilité dans les chaînes d’approvisionnement » ; la 11^e va dans le même sens puisqu’il s’agit d’encourager « les possibilités de coopération dans le cadre de l’organisation commune des marchés de produits agricoles », avec l’ambition d’améliorer la position de ces acteurs dans la chaîne d’approvisionnement[15]. La 13^e action propose d’« améliorer le cadre de la gouvernance d’entreprise en y incluant une obligation […] d’intégrer la durabilité dans les stratégies d’entreprise »[16]. La Commission ambitionne également, avec la 14^e action, de développer un code européen et un cadre de contrôle pour une conduite responsable des entreprises et du marketing dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire. La 15^e action vise l’établissement de niveaux maximaux pour certains nutriments quand la 16^e devrait élaborer des profils nutritionnels de façon à pouvoir limiter la promotion des aliments riches en sel, en sucres et/ou en graisses. La 19^e action entend renforcer la coordination pour faire appliquer les règles du marché unique et lutter contre la fraude alimentaire. La 22^e action vise à rassembler les moyens de « définir des critères minima obligatoires pour les approvisionnements en denrées alimentaires durables », avec l’idée de permettre « aux villes, aux régions et aux pouvoirs publics de jouer leur rôle en s’approvisionnant en denrées alimentaires durables pour les écoles, les hôpitaux et les institutions publiques »[17]. Cette action est indissociable de la 23^e, dans la mesure où celle-ci concerne la proposition d’un cadre d’étiquetage des aliments durables pour permettre aux consommateurs de faire des choix alimentaires durables. De même, la 24^e action se combine aux deux précédentes en annonçant une révision du programme de promotion de l’UE en faveur des produits agricoles afin de contribuer davantage à une production et une consommation durables et en adéquation avec l’évolution des régimes alimentaires »[18]. Liée à la 22^e action, la 25^e pose la nécessité de réviser le cadre juridique du système scolaire de l’UE en vue de le recentrer sur une alimentation saine et durable. Enfin, la 26^e action concerne le gaspillage alimentaire : la Commission entend fixer « un scénario de référence et proposera des objectifs juridiquement contraignants pour réduire le gaspillage alimentaire dans l’ensemble de l’UE »[19].

Ce partage des actions associées à la stratégie F2F entre d’un côté, la stratégie en tant que telle et, de l’autre, le Pacte vert est loin d’être anodin. En effet, il se trouve que, dans cette configuration, il est possible de suivre l’avancement, depuis la présentation de la stratégie il y a plus de deux ans, des mesures comprises – au même titre que la stratégie – dans le Pacte vert quand cela est moins évident pour les mesures directement liées à celle-ci. On peut ainsi constater que la procédure législative concernant la 3^e action, c’est-à-dire le règlement relatif aux plans stratégiques de la PAC, est arrivée à son terme. De même, la 4^e action, touchant à l’usage des pesticides, commence à se concrétiser puisque la procédure législative a commencé et se déroule normalement. Enfin, pour les 20^e et 27^e actions, on trouve aisément l’information selon laquelle la procédure législative devrait commencer en janvier 2023. À l’inverse, les informations sur l’avancement des actions directement liées à la stratégie sont plus obscures.

Prenons l’exemple de la 5^e action, qui concerne la révision des règlements d’application dans le cadre des produits phytopharmaceutiques afin de faciliter la mise sur le marché de produits aux mêmes fonctions mais contenant des substances actives biologiques sans doute moins néfastes pour l’environnement. Comme il s’agit d’une révision de l’existant, et non pas d’une nouvelle proposition, des amendements ont certes été proposés par la Commission, qui devraient être étudiés par le Parlement et applicables à l’automne 2022 – c’est-à-dire au moment où ces lignes sont écrites – mais il s’avère difficile d’en connaître la nature. De façon similaire, il est indiqué que la réalisation de la 16^e action concernant l’élaboration de profils nutritionnels susceptibles de limiter la promotion des aliments riches en sel, sucres et graisses devrait s’achever au cours du dernier trimestre de 2022 – mais, là encore, comme il ne s’agit pas d’une proposition législative en tant que telle, il est difficile d’évaluer l’avancement[20]. On touche ici à une autre source de confusion de la stratégie F2F et qui tient au fait qu’elle inclut à la fois des mesures législatives – aisément traçables – et des mesures non-législatives.

Un mixte de mesures législatives et d’actions non législatives

La stratégie F2F fait partie du Pacte vert mais, parmi les mesures que celui-ci contient, elle doit être portée au compte de celles qui ne sont pas législatives. De même, et c’est précisément ce que nous allons développer ici, la plupart des actions directement liées à la stratégie semblent être de nature non législative – au sens précis où elles n’ont pas entraîné ou ne semblent pas devoir impliquer à court terme une procédure législative à proprement parler. Notons qu’en revanche, parmi les actions rattachées à la stratégie mais qui sont, en réalité, comprises dans le Pacte vert, toutes sont inscrites dans un processus législatif. Ce constat engendre, à nos yeux, une interrogation si ce n’est une critique. On peut en effet être tenté de penser qu’avant que ne soit réalisée la mesure phare de la stratégie, autrement dit avant que n’advienne le cadre législatif en tant que tel – qui, avant la fin de l’année 2023, devra circonscrire juridiquement la perspective de systèmes alimentaires durables en Europe – les mesures associées à la stratégie F2F, du fait de leur caractère non nécessairement législatif, courent le risque d’être, on l’a dit, difficilement traçables mais surtout celui d’être négligées ou encore d’avoir une portée transformatrice moindre.

Ainsi de la 7^e action, qui renvoie à une révision de la législation relative au bien-être des animaux ; ou encore de la 10^e, qui prévoit une clarification des règles de la concurrence inscrites dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en direction des « initiatives collectives qui favorisent la durabilité dans les chaînes d’approvisionnement » afin de soutenir les producteurs primaires[21]. La 19^e action se situe sur le même plan puisqu’il s’agit d’améliorer la coordination en matière de lutte contre la fraude alimentaire en proposant des mesures dissuasives plus strictes et en renforçant les prérogatives de l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF). Pour ces deux dernières actions, le calendrier indique qu’elles devraient s’achever avant la fin de l’année 2022 – difficile, toutefois, d’isoler les canaux d’informations permettant de saisir précisément les évolutions que ces tentatives de révision, d’amélioration et de clarification ont (ou vont) occasionnées(er).

 La préoccupation s’accroît encore lorsque l’on considère les actions 22, 23, 24 et 25, qui forment un ensemble – la 23^e étant censée s’être réalisée au troisième trimestre de l’année 2021. Celles-ci s’alignent en effet sur l’objectif de promouvoir la production et la distribution – notamment dans les institutions publiques comme les écoles – de « denrées alimentaires durables[22] » reliant une « production et […] une consommation durables[23] ». Cette promotion supposerait deux gestes : d’une part, « détermin[er] le meilleur moyen de définir des critères minima obligatoires » relatifs à cette durabilité et, d’autre part, « réviser le programme de promotion de l’UE » pour que ce dernier s’ajuste à l’« évolution des régimes alimentaires »[24]. S’agissant de cet ensemble d’actions, il convient de souligner que la dimension – pour le moment – non législative des mesures au mieux autorise une prudence fort commode, au pire permet d’éviter un engagement clair. On remarque en effet qu’en matière de production et de consommation durables, l’objectif n’est pas de définir les critères de celles-ci mais de déterminer le meilleur moyen de les définir. Par ailleurs, s’agissant de la révision du programme de promotion, par l’UE, des différents produits agricoles et alimentaires pour que celui-ci soit en accord avec l’évolution des régimes alimentaires, il apparaît que c’est la nécessité d’une réduction de la consommation de viande qui est visée. Or, comme le fait remarquer l’Eurogroup for Animals, le propos de la Commission signale la non prise en compte de cette nécessité, voire un recul ; si l’institution « admet que le passage à une alimentation plus végétale et à une consommation moindre de viande est bénéfique tant pour la santé que pour l’environnement, les versions antérieures de la stratégie proposaient de mettre fin aux mesures de promotion de la viande »[25] – ce qui, d’après les membres du groupe, constituait la seule option sérieuse. La version actuelle, dans un langage jugé « faible » par ceux-ci, se limite à indexer la révision du programme de promotion au soutien des « méthodes de production animale les plus efficaces au regard des émissions de carbone et les plus durables[26] ».

Deux autres mesures, la 14^e et la 15^e, ont retenu notre attention – notamment parce qu’elles sont censées s’être réalisées et que cet achèvement souligne d’autant plus le caractère problématique de leur nature non législative. Avec la 14^e action, l’UE a proposé un Code de conduite pour des pratiques entrepreneuriales et commerciales responsables, entré en vigueur le 5 juillet 2021. Avec ce code bâti « avec toutes les parties prenantes concernées[27] », l’UE entend livrer un « cadre de suivi pour une conduite responsable des affaires et du marketing dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire[28] ». Reste que ce code, qui s’adresse tout autant aux associations européennes concernées par l’alimentation qu’aux acteurs de l’agro-industrie, contient des objectif essentiellement « aspirationnels » déclinés en une série d’« actions indicatives » ; à côté de ces objectifs, un « cadre d’engagements ambitieux pour les entreprises à l’avant-garde » est mis en avant, proposant des « engagements tangibles, pertinents et mesurables »[29].

Le point majeur, toutefois, est que ce code ne s’applique qu’à ses signataires et que, surtout, l’adhésion est totalement volontaire. À ce titre, on peut raisonnablement s’inquiéter de ce que sa portée soit moindre – d’autant que la condition pour l’entrée en vigueur du code a été identifiée au fait qu’il soit signé par « au moins une association européenne de la partie médiane de la chaîne de valeur alimentaire et au moins une entreprise/association de la partie médiane de la chaîne de valeur alimentaire adhérant au cadre d’engagements ambitieux[30] ». La 15^e action concerne l’épineux sujet de la « reformulation » des produits transformés, qui inclurait désormais la « fixation de teneurs maximales pour certains nutriments »[31]. D’abord, il faut noter que cette action consiste à « lancer des initiatives pour stimuler » cette reformulation et non pas à délibérer et à statuer, sur le plan législatif, sur ses contours. À nouveau, on peut craindre que la portée transformatrice de cette action soit faible. Mais surtout, on ne trouve pas trace des initiatives – consultations, etc. – qui auraient été mises sur pied sur ce sujet précis au dernier trimestre de 2021.

Plus déroutant encore, cette mesure, bien présente dans le Plan d’action, c’est-à-dire dans l’annexe de la communication, n’est pas mentionnée dans le texte de la communication lui-même. Ce qu’on y trouve, c’est une explicitation de ce en quoi la 16^e action, proche de la 15^e, devrait consister – à savoir l’élaboration de profils nutritionnels pour limiter la promotion de produits trop sucrés, gras ou salés. Mais ce n’est pas strictement la même chose ; pour la 15^e action, l’objectif est bien de limiter, voire de réduire drastiquement la présence de certains nutriments dans les produits alimentaires transformés. On ne peut, de ce fait, s’empêcher de mettre en perspective cette absence et la volonté appuyée de la COPA-Cogeca de ferrailler contre la résolution du Parlement en faveur de la stratégie F2F : parmi les « amendements de compromis à rejeter », il y a le numéro 25 qui « demande de fixer des niveaux maximaux pour le sucre, les graisses et le sel dans certains aliments transformés »[32].

Nous avons mentionné, plus haut, que la stratégie F2F devait s’appréhender comme un mixte d’actions non législatives et de mesures législatives. Si la plupart de ces mesures se rapportent au Pacte vert, il en est certaines qui, directement rattachées à la stratégie, paraissent devoir entraîner une procédure législative. La 11^e indique ainsi que des « initiatives législatives » seront nécessaires pour développer la coopération et l’organisation commune des marchés de produits agricoles afin d’améliorer la position des producteurs primaires dans la chaîne d’approvisionnement. De même, la 26^e action, s’agissant de la réduction de la perte et du gaspillage alimentaire, propose de mettre en place des « objectifs juridiquement contraignants »[33]. Toutefois, pour ces initiatives qui semblent devoir impliquer un geste législatif, il convient de signaler un autre élément de perplexité. On ne peut en effet que s’interroger sur le lien entre ce qui est envisagé dans la stratégie et l’existant législatif.

Au sujet de la 11^e action, prenons, par exemple, le Règlement Omnibus et ses dispositions agricoles. Ce règlement, présenté en 2016, proposait « des modifications des règles financières applicables au budget général de l’UE » et, s’agissant de la sphère agricole, « les propositions de la Commission visaient à ajuster certains éléments de la PAC actuelle » en visant toute « une série de mesures de simplification »[34]. La majorité des membres a cependant exprimé une inquiétude à l’idée qu’un même règlement puisse décider du sort budgétaire de plusieurs domaines politiques et secteurs, et a obtenu que des dispositions agricoles propres puissent être préparées séparément. Un nouveau règlement en a découlé, adopté et entré en vigueur le 1^er janvier 2018. Il se trouve que celui-ci, entre autres, « renforce la position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement » dans la mesure où « toutes les organisations d’agriculteurs reconnues seront autorisées à planifier la production et à négocier des contrats d’approvisionnement au nom de leurs membres sans entrer en conflit avec les règles de concurrence de l’UE »[35]. La 11^e action suppose-t-elle de modifier ce règlement ? Comment va-t-elle interagir avec lui ? Quels sont les aspects au niveau desquels celui-ci peut être considéré comme lacunaire ?

La 26^e action suscite le même type d’interrogation. On note en effet que, dans le cadre de la législation – adoptée – sur la Réduction du gaspillage alimentaire, inscrite dans le Paquet Économie circulaire, le Parlement, dans une résolution du 16 mai 2017, avait demandé à la Commission de promouvoir « une définition juridiquement contraignante du gaspillage alimentaire » ainsi que d’« examiner, d’ici 2020, la possibilité de fixer des objectifs de réduction contraignants »[36]. La 26^e action de la stratégie F2F prolonge-t-elle un travail qui aurait déjà été initié par la Commission ? On touche là à la dernière source de confusion dans l’élaboration de la stratégie : il est parfois difficile d’estimer le caractère d’inédit de certaines de ses actions d’autant qu’on peut également suspecter des recoupements avec l’existant mais aussi repérer des manques sans doute dommageables.

Recoupements implicites et manques énigmatiques

Parmi les actions de la stratégie, il s’en trouve qui paraissent renvoyer à différentes actions législatives existantes – certaines incluses dans le Pacte vert, certaines dans d’autres Paquets – et cette relative imprécision peut entraver la compréhension des contours de la stratégie, mais aussi l’appréhension de la spécificité des éléments qu’elle entend apporter. Ceci est particulièrement vrai de la 13^e action, décrite comme une initiative « visant à améliorer le cadre de la gouvernance d’entreprise, en y incluant une obligation, pour l’industrie alimentaire, d’intégrer la durabilité dans les stratégies d’entreprise »[37]. Cette action semble renvoyer à deux propositions législatives, sans que l’on sache s’il faut n’en retenir qu’une parmi les deux ou si elles doivent fonctionner ensemble. Il y a notamment la Proposition législative sur la gouvernance durable des entreprises, dont la procédure a été entamée ; elle « établit une obligation de diligence raisonnable en matière de durabilité des entreprises pour traiter les impacts négatifs sur les droits de l’homme et l’environnement » et elle « vise à encourager un comportement durable et responsable des entreprises tout au long des chaînes de valeur mondiale »[38]. Cette proposition paraît donc s’aligner sur la 13^e action – sauf qu’elle s’inscrit non pas dans le Pacte vert mais dans une autre Priorité de la Commission : la troisième, nommée « Une économie au service des citoyens ». C’est donc sans doute qu’il s’agit davantage de la Directive sur les rapports de durabilité des entreprises, cette fois-ci incluse dans le Pacte vert, et dont le vote final devrait avoir lieu en novembre 2022. L’ambition de cette directive consiste en un ajustement de l’actuelle Directive sur l’information non financière qui permet « d’évaluer la performance non financière des grandes entreprises, et d’encourager ces dernières à développer une approche plus responsable des affaires ». L’idée est de « réviser et [de] renforcer les règles existantes introduites par la directive […], et [de] mettre – au fil du temps – les rapports de durabilité au même niveau que les rapports financiers » ; dans cette perspective, la proposition « vise également à simplifier le processus de reporting pour les entreprises »[39].

Cette interrogation concerne aussi la 12^e action de la stratégie – qui renvoie au carbon farming, c’est-à-dire à la capacité des sols à stocker le carbone. Cette mesure peut être rattachée directement à la stratégie, dans la mesure où il est précisé qu’« une nouvelle initiative de l’UE en faveur du stockage du carbone dans les sols agricoles promouvra » ces entreprises qui, en se lançant dans de telles actions, contribuent à éliminer le CO₂ dans l’atmosphère[40]. Si l’on se concentre sur la temporalité du Plan d’action, cette nouvelle initiative aurait dû être lancée au troisième trimestre de l’année 2021. On peut dès lors s’interroger. Doit-elle être identifiée à la Proposition législative sur la certification de l’élimination du carbone – qui fait partie du Pacte vert, et dont la procédure législative devrait être entamée avant la fin de l’année 2022 ? Ou doit-elle davantage être rapprochée de la Modification du règlement relatif aux émissions et aux absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie – un texte dont la procédure législative, elle, a d’ores et déjà commencé ? Du reste, cette seconde mesure, qui vise à véritablement « inverser la tendance actuelle à la baisse des absorptions dans le secteur terrestre[41] », fait également partie du Pacte vert, mais elle s’inscrit dans un sous-ensemble dépendant de lui, à savoir le Paquet Fit for 55 qui renvoie à la volonté d’actualiser l’objectif de réduction des émissions d’ici 2030 en le faisant passer de 40 % à 55 %.

Enfin, la toute dernière source de confusion s’agissant de la stratégie F2F telle qu’elle se déploie à travers son Plan d’action touche à une lacune, un manquement assez surprenant : la promotion de l’agriculture biologique. Certes, dans la communication de la Commission, ce type d’agriculture est présent puisqu’il est question d’un « plan d’action pour l’agriculture biologique qui s’ajoutera aux mesures relevant de la PAC », avec pour visée d’« aider les États membres à stimuler à la fois l’offre et la demande de produits biologiques » et, pour objectif final, d’« affecter au moins 25 % des terres agricoles de l’Union à l’agriculture biologique »[42]. Mais il faut bien admettre qu’il est pour le moins déroutant que le Plan d’action, auquel est associée la temporalité précise de la stratégie F2F, ne mentionne pas l’agriculture biologique parmi ses 27 mesures. Il peut s’agir d’un simple oubli et, dans les faits, le Pacte vert comprend bien un Plan d’action pour l’agriculture biologique – dont la procédure législative s’est achevée le 3 mai 2022. Ce plan comprend lui-même 23 actions structurées autour de trois axes visant à stimuler la consommation tout en maintenant la confiance des consommateurs, augmenter la production et améliorer la durabilité du secteur. Cet oubli est toutefois dommageable puisqu’il altère l’appréhension de la 25^e mesure de la stratégie F2F, relative au programme scolaire de l’UE, et dont la réalisation est prévue pour l’année 2023, sans plus de précision. En effet, s’il est attendu que le programme scolaire contribue à « la consommation de denrées alimentaires durables » et au renforcement des « messages pédagogiques sur l’importance d’une alimentation saine, d’une production alimentaire durable »[43], il est possible que le Plan d’action pour l’agriculture biologique en soit le cadre d’évolution dans la mesure où il prévoit notamment « l’introduction de produits biologiques dans les cantines publiques et la distribution de produits biologiques dans le cadre du programme scolaire européen »[44].

La stratégie F2F constitue une étape majeure de l’action publique conduite par l’Union européenne dans le sens d’une transition écologique. En effet, elle présente la spécificité d’« intégrer de manière systémique, et comme rarement auparavant, les principales conclusions des modélisations […] identifiant les conditions de durabilité des systèmes alimentaires »[45]. En disséquant minutieusement son contenu, on repère toutefois des incohérences, des recoupements et des lacunes susceptibles d’affaiblir sa réalisation concrète et sa portée. Il convient aussi de souligner, comme le fait notamment le Conseil économique et social européen (CESE), que la réussite de la stratégie dépendra de son articulation avec d’autres pans de l’action publique européenne – précisément avec l’évolution de la PAC qui, incluse dans le Pacte vert, gagnerait à s’inféoder véritablement à la stratégie F2F pour ne pas l’entraver. Ainsi les membres du CESE préconisent-ils que « l’approbation des plans stratégiques relevant de la PAC devrait être conditionnée à l’adoption par les États membres de plans globaux destinés à remodeler l’environnement alimentaire » dans le cadre de F2F[46]. De même, il est douteux que cette dernière puisse occasionner les changements envisagés sans que soient renégociés les accords internationaux s’agissant des produits alimentaires. À ce titre, l’accord auquel ont abouti les États membres et le Parlement européen, le mardi 6 décembre 2022, pour interdire l’importation des produits alimentaires[47] qui contribuent à la déforestation, peut être jugé décisif.

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[1] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, « Une stratégie ‘de la ferme à la table’ pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement », COM(2020) 381 FINAL, 20 mai 2020, p. 2.

[2] Une étude commandée par CropLife Europe (précédemment Association européenne pour la protection des cultures), représentant de l’industrie et des pesticides.

[3] COPA-Cogeca, « Summary of the argumentation to use with the MEPs for the EP report on the F2F ». Notre traduction (https://assets-decodeurs.lemonde.fr/redacweb/ud-doc2/doc1_(3).pdf).

[4] Pierre-Marie Aubert, « La stratégie ‘De la fourche à la fourchette’ : une trajectoire d’innovation réaliste et ambitieuse pour le système alimentaire européen », IDDRI, 13 octobre 2021.

[5] Jesus Barreiro-Hurle et al., « Modelling environmental and climate ambition in the agricultural sector with the CAPRI model », Joint Research Center, EUR 30317 EN, p. 65.

[6] La commission ENVI pour Environment, Public Health and Food Safety, et la commission AGRI pour Agriculture and Rural Development.

[7] Parlement européen, « European Parliament Resolution on a farm-to-fork strategy », 2020/2260(INI), 20 octobre 2021, §24. Notre traduction.

[8] Rachele Rossi, « L’Union européenne et sa stratégie ‘De la ferme à la table’ », En Bref – Plénière, EPRS | Service de Recherche du Parlement Européen, octobre 2021.

[9] Conseil de l’Union européenne, « Council conclusions to farm-to-fork strategy », 12099/20, 19 octobre 2020, p.7. Notre traduction.

[10] P.-M. Aubert, « La stratégie ‘De la fourche à la fourchette’ : une trajectoire d’innovation réaliste et ambitieuse pour le système alimentaire européen », art. cit.

[11] COM(2020) 381 FINAL, p. 2-3.

[12] 2020/2260(INI), § 123.

[13] COM(2020) 381 FINAL, p. 5.

[14] On constate cela si l’on se réfère au Legislative Train Schedule – l’onglet internet du Parlement européen recensant les actions menées au niveau des institutions européennes, qu’elles soient législatives ou non. Surtout, ce site indique le niveau d’avancement de chacune d’entre elles : le statut Departure demands indique que le Parlement a exprimé une demande de législation sur un sujet précis ; le statut Departures indique qu’une action, en principe législative, est attendue de la Commission en tant que cette action contribue à la réalisation des priorités de la Commission ; le statut Departed indique qu’une procédure législative a commencé ; le statut On Hold signale qu’il n’y a eu aucun progrès depuis au moins 9 mois sur un processus législatif particulier ; le statut Expected arrivals indique que la procédure législative est presque finalisée quand le statut Arrived renvoie à des textes qui ont été adoptés effectivement par les co-législateurs. Enfin, le statut Derailed indique qu’une proposition a été définitivement retirée par la Commission (https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/).

[15] COM(2020) 381 FINAL, p. 11.

[16] Ibid., p. 14.

[17] Ibid., p. 16.

[18] Ibid., p. 9.

[19] Ibid., p. 16.

[20] Il faut signaler qu’une consultation publique a eu lieu du 13 décembre 2021 au 7 mars 2022. Mais cette consultation, liée à la révision des règles relatives à l’information des consommateurs, n’est pas spécifiquement liée à l’établissement de profils nutritionnels, qui est l’une des initiatives, parmi d’autres, au sujet desquelles les citoyens étaient interrogés. Parmi les autres initiatives, il y avait notamment « l’étiquetage de l’origine et l’indication de la date […], ainsi que l’étiquetage des boissons alcoolisées », lié, quant à lui, au « plan européen de lutte contre le cancer » (https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12749-Food-labelling-revision-of-rules-on-information-provided-to-consumers/public-consultation_fr).

[21] COM(2020) 381 FINAL, p. 11.

[22] Ibid., p. 16.

[23] Ibid., p. 9.

[24] Ibid., p. 16 et p. 9.

[25] « Green Deal puts animal welfare back on the EU’s agenda », Communiqué de presse, Eurogroup for Animals, 20 mai 2020 (https://www.eurogroupforanimals.org/news/green-deal-puts-animal-welfare-back-eus-agenda). Notre traduction.

[26] COM(2020) 381 FINAL, p. 9.

[27] Ibid., p. 14.

[28] COM(2020) 381 FINAL, ANNEX. Notre traduction.

[29] « EU Code of conduct on responsible food business and marketing practices. A common aspirational path towards sustainable food systems », Juin 2021, p. 3. Notre traduction.

[30] Ibid., p. 29.

[31] COM(2020) 381 FINAL, ANNEX. Notre traduction.

[32] COPA-Cogeca, « European Parliament draft report on the Farm to Fork Strategy: analysis of the 48 Compromise Amendments that should be rejected on the vote in the ENVI and AGRI Committees on 9th, September 2021 » (https://assets-decodeurs.lemonde.fr/redacweb/ue-doc3/doc3.pdf). Notre traduction.

[33] COM(2020) 381 FINAL, p. 16.

[34] McEldowney James, « Omnibus Regulation – agricultural provisions », Members’ Research Service (https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-agriculture-and-rural-development-agri/file-omnibus-regulation-agricultural-provisions). Notre traduction.

[35] Ibid.

[36] Bourguignon Didier, « Reduction of Food Waste », Members’ Research Service (https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-new-boost-for-jobs-growth-and-investment/file-reduction-of-food-waste). Notre traduction.

[37] COM(2020) 381 FINAL, p. 14.

[38] Spinaci Stefano, « Legislative proposal on sustainable corporate governance », Members’ Research Service (https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-an-economy-that-works-for-people/file-legislative-proposal-on-sustainable-corporate-governance). Notre traduction.

[39] Spinaci Stefano, « Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) », Members’ Research Service (https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/file-review-of-the-non-financial-reporting-directive). Notre traduction.

[40] COM(2020) 381 FINAL, p. 6.

[41] Jensen Liselotte, « Amending the Regulation on greenhouse gas emissions and removals from land use, land use change and forestry », Members’ Research Service (https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/file-lulucf-revision)

[42] COM(2020) 381 FINAL, p. 10.

[43] Ibid., p. 16.

[44] Caprile Anna, « Action plan for the development of organic production », Members’ Research Service (https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/file-action-plan-for-the-development-of-organic-production)

[45] P.-M. Aubert, « Vers un système alimentaire durable : pour une opérationnalisation réussie de la stratégie ‘De la fourche à la fourchette’ », IDDRI, 20 mai 2020.

[46] Conseil économique et social européen, « Avis sur la stratégie ‘De la ferme à la table’ », 16 septembre 2020, p. 3.

[47] La procédure législative, pour cette proposition du Pacte vert nommée « Minimiser le risque de déforestation et de dégradation des forêts associé aux produits mis sur le marché de l’UE », est donc proche d’arriver à son terme.