Par Raphaël Brett, Maître de conférences à l’Université Paris-Saclay, Président de la section Île-de-France de la SFDE
« Écoute bûcheron, arrête un peu le bras !
Ce ne sont pas des bois que tu jettes à bas ;
Ne vois-tu pas le sang, lequel dégoutte à force,
Des nymphes qui vivaient dessous la dure écorce. »[1]
Est-il encore nécessaire de rappeler l’importance du rôle que les écosystèmes forestiers jouent dans les équilibres écologiques qui conditionnent la vie (humaine) sur Terre ? Sans doute ce rôle aura-t-il été en partie occulté, en occident, à partir de la fin du XVIIIe siècle, du fait de la révolution industrielle. Déployant son cortège d’innovations technologiques alimenté par le charbon et le pétrole, celle-ci induisit des transformations sociales majeures, à l’image de l’industrialisation des sociétés, éloignant pour quelque temps certains êtres humains des forêts.
Longtemps ignorées des gouvernants et d’un grand public désormais largement urbanisé, les forêts semblent néanmoins signer leur grand retour dans l’agenda politique du XXIe siècle et l’on se prend à redécouvrir qu’à côté de leur rôle économique et social, elles constituent un élément essentiel de lutte contre le dérèglement climatique (en agissant entre autres comme « puits de carbone »), de protection la biodiversité (près de 80% de la biodiversité terrestre y habitent), dans le cycle de l’eau (la forêt filtre l’eau autant qu’elle fixe le sol), etc…
L’Union européenne ne s’y trompe d’ailleurs pas, faisant de sa politique forestière l’un des principaux leviers permettant d’atteindre son objectif de neutralité carbone d’ici 2050. Alors même qu’elle ne dispose pas de compétence spécifique en la matière – c’est donc le principe de subsidiarité qui trouve à s’appliquer – et que son action est partagée entre celle du commissaire européen à l’agriculture et celle du commissaire à l’environnement, l’ambition de « la stratégie de l’UE pour les forêts pour 2030 »[2] témoigne de la volonté de l’Union de mobiliser les différentes fonctions de la forêt au profit de la construction d’une société (enfin) respectueuse de l’environnement.
La Commission indique à cet égard que « pour réussir la transition écologique, nous aurons besoin de forêts plus vastes, plus saines et plus diversifiées qu’aujourd’hui ». Si le chantier paraît herculéen – 43,5% du territoire européen, à peu près 182 millions d’hectares, sont en effet constituées de forêts ou de terres boisées – l’Union n’a pas attendu le Pacte vert pour débuter son ouvrage.
Le texte objet du présent commentaire[3] est effectivement l’un des nombreux documents programmatiques adoptés par l’Union au cours des 25 dernières années et consacrés à la question forestière. Au-delà de ces proclamations, l’Union œuvre en la matière depuis plusieurs décennies via l’application d’un nombre croissant d’instruments normatifs spécifiques, tels que les directives Oiseaux et Habitats : le réseau Natura 2000[4] est ainsi constitué à 46% de forêts[5]. S’il serait hasardeux d’affirmer que les forêts européennes sont en mauvais état, il n’en demeure pas moins qu’en dépit de l’action de l’Union et de ses États membres, les forêts européennes font l’objet d’une pression croissante. Lorsque les incendies ne consument pas les massifs[6], que les États n’autorisent pas des coupes au mépris du droit européen[7] ou qu’ils ne laissent pas s’installer des monocultures écologiquement néfastes : c’est le stress hydrique, causé par le dérèglement climatique, qui se charge de fragiliser l’ensemble du couvert forestier en le rendant notamment plus vulnérable aux attaques d’organismes nuisibles.
Consciente des fragilités de sa forêt comme de son haut potentiel écologique et économique, l’Union européenne est résolue à modifier considérablement le rapport qu’elle entretient avec elle. La « stratégie de l’UE pour les forêts pour 2030 » promeut ainsi une expansion raisonnée de l’économie basée sur la forêt (I) et entreprend de la mobiliser pour relever les défis écologiques mondiaux (II).
I. L’expansion d’une économie forestière « dans les limites de la durabilité »
Il peut paraître à certains égards « inquiétant » qu’au sein d’une stratégie voulant rompre avec une certaine forme d’économie prédatrice[8], l’Union européenne ait décidé de placer les considérations économiques (point n° 2 de la stratégie) avant même les considérations écologiques (point n° 3 de la stratégie). Toutefois, une lecture attentive du texte démontre qu’il est bel et bien question pour l’Union de créer et de stimuler un modèle économique forestier respectueux des équilibres écologiques : si l’Union souligne l’importance de développer l’économie forestière (A), elle insiste sur le fait que celle-ci ne peut s’épanouir que dans « les limites de la durabilité » (B).
A. Une stimulation multidimensionnelle de l’économie forestière
La stratégie présente les trois voies principales que l’Union souhaite emprunter pour développer l’économie forestière : elle propose ainsi de renforcer l’utilisation des produits ligneux, notamment dans la construction (1), de produire davantage de bioénergie à partir du bois (2) et de promouvoir d’autres utilisations économiques de la forêt, comme l’écotourisme par exemple (3).
1. L’augmentation du recours au bois dans le secteur de la construction
La Commission note tout d’abord qu’« avec 3% des parts de marché, les produits ligneux ne représentent toujours qu’une infime fraction des matériaux de construction en Europe ». Elle incite dès lors les États à œuvrer davantage pour promouvoir l’utilisation de bois dans ce secteur et appelle à une (r)évolution culturelle dans le domaine. Cette conversion doit s’intégrer pleinement dans le « nouveau Bauhaus européen »[9] et permettre de repenser l’ensemble de la chaîne de construction depuis les premières ébauches architecturales jusqu’à l’achèvement des travaux. Lors de la révision annoncée du règlement sur les produits de construction, l’Union entend par exemple encourager les États à modifier leur réglementation en matière de performance énergétique, de conception des matériaux et défendre l’application d’un principe d’utilisation du bois « en cascade à étages multiples »[10], selon lequel le bois transformé doit être réutilisé, réemployé et recyclé autant que faire se peut avant d’être finalement brûlé pour produire de l’énergie. L’approche technique par laquelle l’Union aborde l’économie de la construction ne doit pas induire en erreur : repenser la manière de construire sur le territoire européen c’est bel et bien repenser la manière d’habiter le territoire européen.
2. L’accroissement de la production de biomasse ligneuse
La volonté de l’Union d’augmenter la part de la bioénergie dans le mix énergétique européen constitue sans aucun doute l’élément le plus problématique de la stratégie européenne. Si la biomasse ligneuse peut sans doute être classée dans la catégorie des énergies « renouvelables » par opposition aux énergies « fossiles », il semble douteux que l’énergie produite à partir de la combustion de bois serve véritablement la cause climatique. Pour pallier cette contradiction, le texte propose d’encadrer strictement l’augmentation de la production envisagée et milite pour l’interdiction de l’approvisionnement en biomasse à partir de certaines forêts, réaffirme la nécessité d’une application ambitieuse du principe d’utilisation du bois « en cascade à étages multiples » et annonce le renforcement des critères de durabilité pour la bioénergie à l’occasion de la révision de la directive sur les énergies renouvelables.
3. La promotion d’une autre économie forestière
L’exploitation des forêts à partir de la coupe de bois n’est pas l’unique vecteur de création de valeur. La stratégie affirme que les produits forestiers non ligneux que constituent la résine, le liège, les baies, fruits et autres comestibles, etc. « contribuent à hauteur d’environ 20% de la valeur commercialisable des forêts ». D’une manière générale, les produits forestiers non ligneux « représentent une source encore inexploitée de solutions fondées sur la nature qui pourrait contribuer de manière significative aux politiques prioritaires de l’Europe dans le cadre du Green Deal »[11]. Souhaitant accélérer la transition écologique dans le secteur du tourisme, l’Union entend par ailleurs stimuler « l’écotourisme » forestier. Le texte souligne qu’il s’agit effectivement d’un tourisme de proximité qui peut allier divertissement et éducation à la nature, avoir des effets positifs sur la santé globale de la population européenne ainsi que sur l’économie de certaines zones rurales.
B. La recherche de la « durabilité » forestière
À plusieurs reprises dans son texte, la Commission prend grand soin de placer le développement de l’économie forestière « dans les limites de la durabilité ». Si l’expression paraît équivoque, elle trouve néanmoins des traductions concrètes au fur et à mesure que sont déclinés ses objectifs. Ainsi l’Union invite-t-elle à distinguer entre le bois à haute valeur écologique et celui qui peut faire l’objet d’une exploitation plus intense et à appliquer plus strictement le principe de l’utilisation du bois « en cascade à étages multiples » afin de renforcer la circularité de l’économie forestière. En matière de bioénergie, de nombreux garde-fous sont mentionnés allant de l’interdiction de prélèvement de bois dans certaines forêts jusqu’à un renforcement de l’encadrement du régime des aides d’État en la matière, en passant par la dissuasion d’utiliser certains types de produits ligneux, etc. Quant au développement du tourisme forestier, s’il doit permettre de créer de l’activité dans les zones rurales, il ne doit évidemment pas remettre en cause la conservation de la biodiversité et la préservation des stocks de carbone, assurées notamment par le réseau Natura 2000.
La Commission semble donc adopter une logique d’intégration de la protection de l’environnement et non plus seulement de conciliation entre les intérêts économique et écologique. Elle paraît militer pour que l’économie forestière se développe de manière soutenable en admettant l’idée d’une subordination de son expansion à la capacité de régénération de l’écosystème. Il est toutefois décevant de constater l’absence de toute volonté de l’Union d’interdire, ou au moins de limiter, l’exportation de produits ligneux, et plus précisément de grumes, au-delà des frontières de l’Union. Dans un contexte qui voit la Chine s’être résolue à interdire l’abattage commercial de ses forêts naturelles pendant 99 ans[12], qui voit la Russie[13] – avant même le déclenchement de la guerre d’Ukraine – ainsi que les pays d’Afrique centrale[14] décider de stopper leurs exportations de bois non traités et qui voit les forêts des États-Unis d’Amérique et du Canada confrontées aussi bien à des catastrophes naturelles qu’à des parasites, le bois européen fait aujourd’hui l’objet d’une spéculation financière particulièrement forte.
Interrogé récemment à ce sujet, le Vice-président exécutif de la Commission européenne en charge de l’économie, Valdis Dombrovskis, a indiqué que « des restrictions à l’exportation peuvent être envisagées en cas de pénurie grave d’un produit essentiel mais ne peuvent être instaurées dans le seul objectif de réduire la demande des pays tiers » ajoutant même que « toute restriction à l’exportation de la part de l’UE saperait nos efforts visant à régler la question des restrictions à l’exportation de cette matière première imposées par des pays tiers »[15]. Cette position, en conformité avec l’esprit comme la lettre des traités européens, rappelle à la fois les enjeux et ambiguïtés du « Green Deal »[16] qui constitue avant tout une politique économique visant la croissance, même si celle-ci doit s’épanouir en parallèle de l’application de mesures de protection et d’amélioration de l’environnement.
II. La mobilisation des forêts pour relever le défi écologique mondial
En matière de protection des écosystèmes forestiers, la stratégie européenne se déploie dans deux directions complémentaires : l’Union entend à la fois augmenter la protection des forêts européennes pour les mobiliser au service de l’objectif de neutralité carbone (A) et ambitionne de participer à la protection des écosystèmes forestiers mondiaux (B).
A. La recherche d’une amélioration de l’état des forêts européennes
Afin d’améliorer l’état des écosystèmes forestiers européens en vue de lutter contre le dérèglement climatique et l’érosion de la biodiversité, la Commission européenne compte simultanément protéger les espaces vulnérables (1), restaurer les forêts qui le nécessitent (2) et (re)boiser (3).
1. La protection des forêts primaires
Si les forêts primaires européennes ne s’étendent désormais plus que sur 3% de la surface forestière de l’Union, elles font l’objet d’une attention toute particulière en raison de leur grande capacité d’absorption de carbone, de la richesse de la biodiversité qui les habite – on estime que les forêts primaires abritent 25% d’espèces en plus que les forêts exploitées – et de leur grande fragilité, due principalement à leur fragmentation[17]. La Commission souligne l’importance de forger une définition commune de la notion de forêt primaire afin de réaliser une cartographie précise de ces espaces et exhorte les États membres à s’engager « d’urgence » pour leur protection. Force est hélas de constater qu’en matière de forêt primaire, la Commission est relativement peu ambitieuse. Elle ne fait effectivement que s’en remettre entièrement à l’action des États membres et, surtout, elle n’évoque que la protection de l’existant sans adopter une vision à très long terme autorisant à penser la possibilité de « création » de forêts primaires en Europe, idée défendue par certaines organisations de la société civile[18]. Modeste en matière de législation relative aux forêts primaires, la stratégie se révèle plus audacieuse en matière de restauration des forêts secondaires.
2. La restauration des forêts secondaires
Le texte insiste d’abord sur la nécessité pour les États d’adopter une gestion forestière durable[19] et présente de nombreuses perspectives d’action pour la mettre en œuvre, comme par exemple de la création d’un système de certification volontaire baptisé « plus proche de la nature » garantissant la qualité des produits mis sur le marché. Elle fustige également un certain nombre de pratiques néfastes. Il en est ainsi de la monoculture qui constitue un type de gestion à abandonner. Il importe effectivement que les forêts soient mixtes sur le plan génétique car la diversité biologique permet de renforcer l’adaptabilité des forêts au changement climatique comme leur résilience en cas de catastrophe naturelle ou d’invasion de parasites. La coupe « rase » ou « à blanc » est également jugée néfaste par le texte qui incite les États à ne l’autoriser que dans des cas dûment justifiés pour protéger la santé de l’écosystème. Enfin, la Commission indique qu’elle engagera un certain nombre de réformes pour intensifier le travail de restauration : un « instrument juridiquement contraignant pour la restauration des écosystèmes couvrant en particulier les écosystèmes les plus susceptibles de capter et de stocker le carbone » sera ainsi proposé et tout comme sera révisée la législation relative aux matériels forestiers de reproduction[20] afin notamment de permettre le (re)boisement partout où c’est écologiquement justifié.
3. Un reboisement à l’échelle de l’Union
Si la solution fondée sur la nature consistant à laisser les forêts se régénérer spontanément et reconquérir les espaces agricoles ou ruraux à l’abandon offre de nombreuses garanties sur le plan écologique, la stratégie n’en défend pas moins l’idée d’une contribution humaine active au boisement et reboisement du territoire européen. Une étude publiée dans la revue Science démontre à cet égard combien le reboisement pourrait avoir un impact déterminant dans la lutte contre le dérèglement climatique[21]. Dans cette optique, l’Union ambitionne de planter 3 milliards d’arbres supplémentaires d’ici 2030 en mobilisant la communauté scientifique et les collectivités locales afin que ces plantations soient les plus pertinentes possible. La Commission a doté cette initiative d’une feuille de route précisant les critères pour la plantation, le comptage et le suivi des arbres. Soucieuse du sort des forêts européennes, l’Union ne se désintéresse évidemment pas de celui des forêts extra-européennes.
B. L’action européenne en faveur de la protection des forêts du monde entier
L’action de l’Union en faveur de la protection des forêts extra-européennes est assez peu développée au sein même de la stratégie. Cette relative faiblesse s’explique à la fois par le fait que l’objet du texte est évidemment et avant tout de traiter des forêts européennes, mais aussi du fait que l’Union œuvre à l’international sur ce sujet depuis un certain nombre d’année déjà. La stratégie rappelle ainsi que l’Union a adopté le règlement n° 2173/2005 « FLEGT »[22] (Forest Law Enforcement, Governance and Trade) pour empêcher toute entrée de bois illégale sur le territoire de l’Union européenne et qu’elle a également adopté un règlement établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et de produits dérivés sur le marché[23].
Dans son texte, la Commission souligne néanmoins la nécessité d’améliorer la lutte contre la déforestation importée et a en conséquence proposé au Parlement européen et au Conseil un projet de directive visant à lutter contre ce phénomène, que le ministère de la transition écologique français définit comme « l’importation de matières premières ou de produits transformés dont la production a contribué, directement ou indirectement, à la déforestation, à la dégradation des forêts ou a pu conduit à la conversion d’écosystèmes naturels en dehors du territoire national »[24]. Ce projet de directive[25] – dont les grandes lignes seront présentées sur le site Internet de l’Observatoire du Green Deal dans quelques semaines – vise effectivement à réduire l’empreinte écologique européenne sur les forêts dans la mesure où, selon une étude du WWF[26], l’Union serait effectivement le deuxième importateur mondial de déforestation tropicale derrière la Chine et devant les États-Unis. Au-delà de ce premier texte dont l’ambition reste encore à confirmer au cours de son adoption par les instances européennes, on regrettera sans doute que l’Union ne s’engage pas à travailler plus étroitement avec l’initiative Forest Europe afin de faire aboutir le projet de convention européenne sur les forêts en gestation depuis plus de dix ans[27].
Conclusion
La crise écologique, la crise sanitaire et depuis quelques semaines la guerre d’Ukraine sont les dramatiques manifestations des changements considérables que connaissent aujourd’hui l’Europe et le monde. Imaginée au sortir de la seconde guerre mondiale et réformée au début des années 1990, la construction européenne commence à peine à appréhender ces nouveaux défis qui réinterrogent à la fois l’idée d’Union et sa mise en œuvre contemporaine. L’ambition affichée du découplage de la croissance économique et de l’utilisation des ressources, tout comme l’objectif de neutralité carbone d’ici 2050 portés par le « Green Deal » dépassent évidemment le cadre étroit de la politique forestière. Il est donc trop tôt pour évaluer de manière définitive l’efficacité et l’apport des mesures envisagées par la Commission dans le cadre cette nouvelle stratégie. Questionner sur la pertinence de l’approche développée par l’Union dans ce texte semble néanmoins possible. La stratégie adoptée témoigne en effet sinon d’un changement de paradigme, au moins d’une véritable inflexion du modèle économique prôné par l’Europe. L’idée subtilement distillée par le texte d’une économie subordonnée à la capacité de l’écosystème à se régénérer constitue une nouveauté en Europe, jusqu’à présent acquise à un libéralisme économique déconnecté du réel. Reste que la réussite de cette stratégie est conditionnée non seulement à la constance de la volonté de l’Union, qui ne pourra lui donner de réalité qu’en adoptant des mécanismes d’incitation et des textes normatifs ambitieux, mais également à la volonté des États membres qui demeurent en dernier ressort les leviers principaux de toute politique européenne efficace.
[1] P. de Ronsard, Les Élégies, « Contre les bucherons de la forest de Gastine », 1584.
[2] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité des régions – Une nouvelle stratégie de l’UE pour les forêts pour 2030, COM (2021) 572 final, 16 juillet 2021.
[3] Ce commentaire ne vise pas l’exhaustivité – il ne sera ainsi pas fait mention de l’importance accordée par la stratégie à la surveillance des forêts, du rôle éminent que doivent jouer l’éducation, la recherche et l’innovation dans sa gestion ou encore de sa gouvernance – l’analyse proposée se borne uniquement à rendre compte de la dynamique nouvelle insufflée par le Pacte vert à la politique forestière européenne.
[4] R. Brett, « La protection des forêts par l’Union européenne via le réseau Natura 2000 », in R. Brett et J. Fromageau (dir.), La protection juridique des forêts : perspectives nationales et internationales, L’Harmattan, coll. « Droit du patrimoine culturel et naturel », à paraître courant 2022.
[5] Cour des comptes européennes, Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour exploiter pleinement le potentiel du réseau Natura 2000, Rapport spécial n° 1/2017, p. 18.
[6] Comme c’est hélas le cas chaque été en France, en Grèce, au Portugal, etc.
[7] La république de Pologne a ainsi été condamnée récemment dans l’affaire de la forêt de Bialowieza pour manquement à la directive « Habitats ». Voir CJUE, n° C-441/17, 17 avril 2018, Commission c. Pologne ; com. S. Roset, Europe, 2018, n° 6, p. 29 et s.
[8] Le Pacte vert promeut ainsi une économie dont la croissance ne serait plus indexée sur la consommation de ressources.
[9] Le nouveau Bauhaus européen est un projet environnemental, économique et culturel, qui vise à combiner conception, durabilité, accessibilité, caractère abordable et investissement afin de contribuer à la réalisation du Pacte vert pour l’Europe.
[10] Voir par ex. Commission européenne, Cascades – Étude sur l’utilisation en cascade optimalisée du bois, Ares (2016) 4002621, 29 juillet 2016 ; ou encore WWF, Mapping study on cascading ue of wood products, 2016.
[11] I. Martinez de Arano et alii, Non-Wood Forest Products for people, nature and the green economy. Policy priorities for Europe. A white paper based on lessons learned from around the Mediterranean, Horizon 2020 grant agreement nº 774632.
[12] J. Pasquier, « La Chine dévore le bois du monde entier », Lefigaro.fr, 26 juillet 2021, consulté en ligne le 16 mars 2022.
[13] B. Quénelle, « La Russie partie à la conquête de son « or vert » », La-croix.com, 17 avril 2021, consulté en ligne le 16 mars 2022.
[14] CEMAC, Décision portant interdiction d’exporter le bois sous forme de grumes par tous les pays du Bassin du Congo à compter du 1er janvier 2022 (reportée au 1e janvier 2023), 18 septembre 2020.
[15] Réponse donnée par M. Dombrovskis au nom de la Commission européenne, le 22 février 2022, n° E-005452/2021.
[16] F. Berrod, « Le green Deal, une nouvelle architecture de la gouvernance climatique des politiques européennes : des anciennes techniques pour un nouveau monde ? », RFAP, n° 179, 2021, p. 681 et s.
[17] F. Sabatini et alii, « Where are Europe’s last primary forests ? », Diversity and Distributions, 2018, p. 1426 et s. Les 1,4 millions d’hectares que représenterait la forêt primaire européenne seraient répartis sur 34 pays, plus qu’il n’y a de pays membres de l’Union.
[18] Voir par ex. F. Hallé, Pour une forêt primaire en Europe de l’Ouest, Actes sud, hors coll., 2021.
[19] La notion de gestion forestière durable que l’Union emprunte ici à l’initiative Forest Europe se définit comme suit : il s’agit d’un type de gestion qui vise « à entretenir et exploiter les forêts et les zones forestières d’une manière et à un rythme qui respectent leur biodiversité, leur productivité, leur capacité de régénération, leur vitalité et leur potentiel afin qu’elles puissent remplir, aujourd’hui et demain, leurs fonctions sur le plan écologique, économique et social au niveau local, national et mondial sans causer de dommages aux autres écosystèmes. »
[20] Législation essentiellement encadrée par la directive 1999/105/CE du Conseil du 22 décembre 1999 concernant la commercialisation des matériels forestiers de reproduction.
[21] J-F. Bastin et alii, « The global tree restoration potential », Science, n° 365, 2019, p. 76 et s.
[22] Règlement n° 2173/2005 du Conseil du 20 décembre 2005 concernant la mise en place d’un régime d’autorisation FLEGT relatif aux importations de bois dans la Communauté européenne.
[23] Règlement n° 995/2010 du Parlement et du Conseil du 20 octobre 2010 établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché.
[24] Définition notamment adoptée par le ministère de la transition écologique français dans sa Stratégie de lutte contre la déforestation importée pour la période 2018-2030 (p. 6).
[25] Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the making available on the Union market as well as export from the Union of certain commodities and products associated with deforestation and forest degradation, 17 novembre 2021.
[26] WWF, Quand les européens consomment, les forêts se consument, 2021.
[27] Projet de convention qui risque logiquement d’être mis en suspens pour un certain temps compte tenu de la guerre menée par la Russie en Ukraine.
