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Les grands enjeux du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières : étude de la résolution du Parlement européen du 10 mars 2021 et de la proposition de la Commission européenne du 14 juillet 2021

Article

Elise Di Roio

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Par Elise Di Roio, Doctorante à l’Université Jean Moulin Lyon 3

L’instauration d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) est une des douze mesures proposées le 14 juillet 2021 par la Commission européenne. Ce paquet vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de l’Union européenne (UE) d’au moins 55% d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990, étape intermédiaire pour atteindre l’objectif d’une Union climatiquement neutre d’ici 2050.

La taxation du contenu carbone des marchandises importées est une volonté originellement française. Elle a été défendue en 2007 par l’ancien Président de la République Jacques Chirac, suggérant de taxer les produits en provenance des pays qui refusent de s’engager en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique, puis reprise par ses successeurs. Il faudra attendre le 10 mars 2021 pour que le projet d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières soit esquissé par le Parlement européen[1], avant d’être l’objet d’une proposition de la Commission le 14 juillet 2021[2]. L’ajustement carbone consiste à faire payer aux importateurs le prix du carbone importé en tenant compte du prix déjà payé à l’étranger pour ces émissions. Ceci dans le but de limiter les « fuites de carbone » causées par la délocalisation d’industries fortement émettrices et le transfert de production vers des États tiers ayant des politiques climatiques moins ambitieuses. Il vise également à inciter les pays tiers à relever leur niveau d’ambition dans la lutte contre le changement climatique, et encourager les producteurs de ces pays à verdir leurs procédés de production pour qu’à terme l’instrument soit obsolète.

Si l’existence de fuite ou de risque de fuite est discutable en dépit du rôle de chef de file qu’endosse l’Union dans la lutte contre le changement climatique depuis trois décennies, le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne[3] (SEQE-UE) se situe à un tournant susceptible d’accroître fortement le risque de fuite de carbone. En effet, le paquet climat Fit for 55 de juillet 2021 prévoit l’application du marché européen du carbone à de nouveaux secteurs, accompagnée d’un abaissement accéléré du plafond annuel des émissions avec un coefficient de réduction linéaire presque doublé et d’un renforcement de la réserve de stabilité du marché. Les commissaires envisagent également la réduction progressive des quotas alloués gratuitement aux industries identifiées comme les plus exposées au risque de fuite de carbone, dans la mesure où ce dispositif n’incite pas les entreprises à investir dans une production plus verte. Outre ces nouvelles mesures le prix du quota au sein du SEQE-UE constitue un facteur de risque de fuite. Le marché du carbone étant sensible aux variations conjoncturelles en plus de faire l’objet de spéculations, le prix du quota connaît une forte hausse depuis fin 2020 pour atteindre les 89 euros en janvier 2022 et ce, en réaction notamment au nouvel objectif de réduction de 55% des émissions d’ici à 2030. Cette augmentation contraste avec un prix du quota n’atteignant pas les 20 euros entre 2009 et fin 2018 et il paraît dès lors cohérent que l’Union craigne de prochaines fuites de carbone.

Par ailleurs, comme le soulignent les eurodéputés, les importations nettes de biens et de services ne cessent d’augmenter pour représenter aujourd’hui plus de 20 % des émissions de CO2 de l’Union, venant nuire aux efforts qu’elle accomplit pour réduire son empreinte carbone. Au niveau national l’empreinte carbone de la France est constituée de plus de la moitié d’émissions affectées aux importations, or ces émissions ne sont pas prises en compte dans les inventaires nationaux qui comptabilisent seulement les émissions émises sur le territoire, aboutissant à une présentation erronée de la contribution de la France au changement climatique. Face à l’ampleur du volume des émissions importées, les stratégies bas-carbone publiées depuis 2022 doivent fixer un plafond des émissions composant l’empreinte carbone française mais ce plafond n’a qu’une valeur indicative.

Dans le but de maîtriser l’empreinte carbone européenne et nationale, l’ajustement carbone aux frontières pourrait être un levier d’une stratégie de réduction des émissions importées en rééquilibrant la compétitivité des entreprises européennes par rapport à des partenaires moins ambitieux sur le plan climatique. Ce mécanisme semble donc une réponse idoine à ces enjeux. Néanmoins, ce projet est d’une ambition sans précédent et les textes susvisés des institutions européennes mettent en exergue les défis auxquels l’UE sera confrontée. La concrétisation du MACF s’expose en effet à une influence se situant au niveau de l’Union européenne, donc endogène, mais l’étude de cette première forme d’influence n’est pas suffisante. Il faut tenir compte de la possibilité d’une pression exogène, dans la mesure où la tarification du carbone des produits importés sur le territoire de l’Union européenne ne saurait seulement impacter l’UE. L’identification des contraintes endogènes et exogènes suppose une analyse pluridisciplinaire empruntant des notions de Droit européen et Droit international, plus précisément de Droit international économique et de Droit international du climat. Aussi, elle sollicite la science économique et la comptabilité des gaz à effet de serre.

I. LES DIFFICULTÉS ENDOGÈNES D’UNE IMPOSITION EUROPÉENNE DU CARBONE IMPORTÉ

L’étude en premier lieu des contraintes dites endogènes nécessite de s’interroger sur celles liées à la nature de l’instrument dont l’appellation « mécanisme », volontairement floue, admet la mobilisation de différents outils de tarification. Les députés suggèrent ainsi de recourir à plusieurs outils économiques, par opposition aux outils règlementaires, avec l’instauration d’une taxe, d’une extension du régime des droits de douane ou la création d’un régime complémentaire du SEQE-UE[4]. Ces instruments économiques sont présentés comme des remèdes au phénomène de changement climatique, désigné par les sciences économiques comme une externalité négative multilatérale et diffuse, dégradant notre bien-être[5]. Ils consistent en effet à faire intégrer par le pollueur le coût total de ses actions y compris celui de cette externalité : c’est le processus d’internalisation. Cette internalisation a donné lieu à diverses théories et les propositions d’un droit de douane ou d’une taxe se rapprochent peu ou prou de la thèsede l’économiste Arthur Pigou[6], laquelle vise à l’amélioration du bien-être par le recours, notamment[7], à des taxes pour internaliser les coûts sociaux. À l’inverse, l’idée d’un système complémentaire du SEQE-UE, de même que le SEQE-UE et autres système de permis d’émission, s’inspirent de la pensée de Ronald Coase pour lequel il convient d’avoir une définition claire des droits de propriété sur les biens et ressources suivie d’une libre négociation entre les parties concernées par l’externalité[8]. L’approche coasienne est finalement privilégiée par la Commission dans sa proposition du 14 juillet. Elle envisage en effet un régime complémentaire du SEQE avec des certificats » sous format électronique correspondant à une tonne d’émissions intrinsèques des marchandises[9] » et, si ce choix n’a peut-être pas été fait de bonne grâce, il se révèle être le plus raisonnable.

La création d’une taxe ou d’un droit de douane présente pourtant des avantages certains. Il faut au préalable souligner que le MACF répond à des préoccupations non seulement climatiques mais également budgétaires : le Brexit est venu impacter le budget européen et, suite à la pandémie du coronavirus, l’Union s’est dotée d’un nouvel instrument temporaire de relance dénommé « Next Generation UE » s’élevant à 750 milliards d’euros. Les institutions ont dès lors convenu que de nouvelles ressources propres dont le MACF devront couvrir les dépenses liées au remboursement de cet instrument[10].

Actuellement, la ressource propre « revenu national brut » représente 67% du budget 2022 et cette contribution nationale dégage les recettes nécessaires non dégagées par les autres ressources, tandis que la ressource propre fondée sur la TVA représente 11% du budget, de même que les ressources propres « traditionnelles » qui correspondent pour l’essentiel aux droits de douane. Ces derniers sont considérés comme des ressources propres « véritables » dans la mesure où les recettes sont perçues dans le cadre des politiques européennes. A contrario, les deux premières ressources ne sont pas « véritables » car elles sont dépendantes des États. Leur poids dans le budget fait alors obstacle à l’autonomie financière de l’UE, malgré la substitution prévue dès le Traité de Rome des ressources propres, à l’instar des droits de douane, aux contributions financières des États.

Cette faible part des ressources propres traditionnelles au budget s’explique d’une part par la conclusion d’accords de réduction ou de suppression de droits de douane s’inscrivant dans la démarche de libéralisation des échanges de l’Organisation mondiale du commerce. D’autre part, les administrations nationales des douanes bénéficient d’une partie des recettes afin de compenser les frais de collecte qu’elles supportent. Ces droits s’élevaient à 10% jusqu’en 2000, année durant laquelle le Conseil les a relevés à 25%[11], mais le Parlement européen réclame désormais un abaissement au taux initial de 10%[12]. Ainsi, avec un droit de douane sur le carbone, l’Union gagnerait en autonomie grâce à l’augmentation de ses recettes douanières, d’autant plus que ses principaux fournisseurs de biens, la Chine et les États-Unis, sont les pays les plus émetteurs de CO2.

S’agissant d’une taxe carbone, le Parlement européen et la Commission ont évoqué l’option d’un droit d’accise ou d’une taxe carbone sur les importations. Il s’agit donc d’impôts sur la consommation dont la teneur en carbone sera la base d’imposition, contrairement à celle de la TVA constituée par le prix total facturé aux clients. La coexistence de la TVA avec une taxe sur la teneur en carbone adoptée au niveau de l’Union ne pose donc pas de difficulté[13]. En outre, la Commission européenne propose de recourir à un règlement qui, doté d’un effet direct, contribuerait à rapprocher le contribuable national avec le droit fiscal de l’Union. Par ailleurs, la tarification du carbone devant « refléter l’évolution dynamique du prix des quotas de l’Union dans le cadre du SEQE de l’UE[14] », un MACF fiscal serait davantage harmonisé que la TVA et apparaîtrait comme un impôt « légalement européen » et « financièrement national[15] ». Il constituerait ainsi une nouvelle étape dans la construction d’une Europe fiscale qui pourrait mener, dans le futur, à la création d’un impôt européen lui conférant une autonomie financière certaine.

Néanmoins, ces deux instruments présentent aussi des inconvénients qui dissuadent leur usage. En plus d’être tous deux moins flexibles qu’un régime complémentaire du SEQE, l’adoption de nouveaux droits de douane violerait une partie des accords commerciaux conclus entre l’UE et des États tiers, nécessitant leur révision. S’agissant ensuite d’un ajustement carbone par le recours à la taxe, les institutions européennes aspirent depuis longtemps à l’adoption d’une décision relative à la taxation du carbone mais ses tentatives de 1992, 1995, 2005 et 2011 ont été vaines. Pour comprendre ces échecs, il faut rappeler que l’Union est une organisation internationale et à ce titre détient une compétence d’attribution[16]. Le législateur de l’Union doit fonder juridiquement toute mesure sur une disposition du traité et le choix de la base juridique doit être guidé par la finalité et le contenu de l’acte. Dans le cas du MACF, les bases utilisées peuvent être l’article 113 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), consacré à l’harmonisation des législations relatives aux impôts indirects[17], ou bien, depuis le traité de Maastricht qui a inséré une disposition fiscale dans la politique de l’environnement, l’article 192.2 TFUE[18]. Cependant ces deux dispositions exigent une unanimité du Conseil qui, n’ayant jamais été obtenue pour une taxe carbone, a probablement découragé les institutions pour le MACF.

Les traités prévoient pourtant un dépassement de cette unanimité avec en premier lieu une « clause passerelle », prévue à l’article 48.7 du Traité sur l’Union européenne (TUE) et exigeant une majorité qualifiée du Conseil des ministres[19]. Cette disposition n’est toutefois pas une issue satisfaisante dans la mesure où, d’une part, sa mise en œuvre est soumise cette fois à l’unanimité du Conseil européen et, d’autre part, l’opposition d’un Parlement national, voire infranational, fait échec à l’adoption de la décision. L’article 116 TFUE[20] exige également un vote à la majorité qualifiée du Conseil mais ses conditions de mise en œuvre sont très contraignantes et, s’il n’exclut pas la fiscalité, cet article n’a encore jamais servi de base juridique en matière fiscale. Enfin, le mécanisme des coopérations renforcées[21] entre certains États membres est doté de nombreux garde-fous et la seule coopération dans le domaine fiscal se révèle pour le moment un échec. La taxe sur les transactions financières n’a toujours pas vu le jour faute d’accord entre les États sur ses modalités. En conséquence, l’unanimité peinant à être dépassée, le recours à une taxe aurait amenuisé les chances pour un MACF de voir le jour.

Si les éléments susvisés penchent indéniablement en faveur d’un mécanisme complémentaire du SEQE-UE, les défis inhérents à la fiscalité environnementale assainissent « le coup de grâce ». En effet, l’acceptabilité et l’efficacité de cette fiscalité, laquelle englobe, si l’on retient une perspective finaliste, « des instruments fiscaux institués avec l’objectif de contribuer à la protection de l’environnement[22], dépendent de plusieurs éléments. Concernant son efficacité, elle est déterminée par une assiette, en principe étroite, et par le taux de la taxe : celui-ci doit être similaire au coût marginal des dommages liés à l’émission d’une unité supplémentaire de CO2, ou au moins supérieur au coût marginal de réduction, lequel désigne le montant des dépenses nécessaires pour réduire l’émission d’une tonne supplémentaire.

Ce n’est pas l’efficacité d’un MACF fiscal qui retiendra notre attention car, quel que soit sa nature, droit de douane, taxe ou mécanisme complémentaire du SEQE, le MACF reflétera le prix des quotas au sein du marché carbone de l’UE sur la base de moyennes calculées chaque semaine[23]. Son efficacité dépendra donc du prix de celui-ci, actuellement en hausse, mais dont la volatilité peut conduire à l’imprévisibilité des coûts et brouiller le message de l’instrument. De surcroît, le Parlement européen préconise l’achat de quotas par les importateurs auprès d’un « réservoir[24] ». Ce terme laisse penser que ces unités seront présentes en nombre limité, garantissant une certaine efficacité de l’instrument puisque limitant le volume des « émissions importées », à l’inverse d’une taxe ou d’un droit de douane. Toutefois, ce mécanisme diffèrera largement du SEQE-UE dans la mesure où les importateurs ne pourront s’échanger les certificats et aucun plafond d’émissions ne sera instauré[25], à juste titre en vertu du droit de l’Organisation mondiale du Commerce[26].

L’acceptabilité du MACF est par contre plus périlleuse dans le cas d’un recours à la taxe mais aussi, à certains égards, dans le cas d’un droit de douane. Pour commencer, les taxes indirectes sont selon des sociologues la cause majoritaire de révoltes fiscales dénombrées entre 1980 et 2010. Parmi ces taxes, les droits d’accise et les drois de douane font l’objet d’un nombre important de contestations[27]. La taxation du carbone a en outre déjà rencontré une forte opposition en France : le mouvement des « gilets-jaunes » s’est formé en raison de la hausse de la composante carbone adossée aux taxes intérieures de consommation et son taux est désormais gelé. S’ajoute à ces expériences passées un contexte actuel non propice à l’adoption d’un MACF fiscal avec la crise économique due à la pandémie de Covid-19 et la hausse du prix de l’énergie.

Par ailleurs, l’utilisation des recettes générées par l’instrument est un déterminant de son acceptabilité. Le Parlement européen souligne que les recettes « devraient permettre de soutenir davantage l’action pour le climat et les objectifs du pacte vert […] ainsi que d’accroître la contribution de l’Union au financement international de la lutte contre le changement climatique[28] ». Néanmoins les commissaires indiquent que les recettes du MACF seront affectées au budget de l’Union. Car, même si l’affectation des recettes à des actions en faveur du climat est un signe que l’outil fiscal répond à des motivations climatiques, le budget de l’UE doit être géré en respectant le principe budgétaire classique d’universalité, duquel découle les règles de non-compensation et de non-affectation des recettes[29]. L’absence de dérogation au principe de non-affectation à des dépenses spécifiques demeure cependant regrettable dans la mesure où l’affectation concourt à la lisibilité de l’utilisation des recettes et conséquemment à l’acceptabilité de l’instrument. Or, en matière de lisibilité, le système des ressources propres est décrit comme un système opaque, complexe et « parfaitement inintelligible pour les citoyens européens[30] ».

Pour finir sur les déterminants de l’acceptabilité d’un mécanisme fiscal, il faut souligner les difficultés propres à une taxation d’origine européenne. Tout d’abord, les modalités du MACF conduisent à une taxe uniformisée entre les États en ce sens que le taux sera unique puisque reflétant le prix du quota dans le SEQE. Des possibilités d’exonération ne sont en outre pas abordées alors que l’exonération est un moyen d’action par excellence de l’État sur l’économie. Cette absence de marge de manœuvre dans le cas du MACF se différencie de celle laissée aux États dans le cadre des directives TVA ou des droits d’accises. Or, l’ambition d’une imposition aux traits d’une fiscalité uniformisée est source de contestations au regard de son indifférence à la pression fiscale des États, ainsi qu’au regard de son immixtion dans les prélèvements obligatoires imperméable aux politiques fiscales nationales.

Se pose enfin la question du consentement à l’impôt qui, comme le souligne le Professeur Alexandre MAITROT DE LA MOTTE, constitue la « condition essentielle de la légalité de l’impôt dans de nombreux États membres[31] ». En France c’est le Parlement dont les membres sont élus au suffrage universel direct ou indirect qui vote l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Au niveau supranational, le Parlement européen incarne la légitimité démocratique de l’Union en raison de son élection au suffrage universel direct tous les cinq ans. Ainsi, le vote du Parlement européen à l’égard d’une imposition européenne octroierait une légitimité à cette dernière. Pourtant, en matière d’harmonisation des impositions indirectes, le Conseil statue à l’unanimité et le Parlement européen est seulement consulté. Cette carence démocratique est dès lors préjudiciable pour l’acceptation d’un MACF fiscal.

Cette première réflexion sur les pressions endogènes exercées à l’encontre d’un ajustement carbone aux frontières met en évidence une asymétrie des contraintes selon la nature du mécanisme. Ces développements font ainsi la part belle à un mécanisme complémentaire du SEQE-UE, ce qui amène la Commission européenne à embrasser l’approche coasienne. Cependant, l’ambitieuse Europe des Vingt-Sept s’expose aussi à des obstacles « supra‑européens », susceptibles d’entraver la concrétisation et l’efficacité de l’instrument.

II. LES DIFFICULTÉS EXOGÈNES D’UNE TARIFICATION EUROPÉENNE DU CARBONE IMPORTÉ

S’agissant des entraves à la concrétisation du mécanisme, le droit de l’Organisation mondiale du commerce dont l’UE est membre, constitue, à juste titre, la menace la plus sérieuse pour les institutions. En effet, l’objectif de l’organisation étant de favoriser la liberté des échanges, les accords qui en résultent s’articulent autour de plusieurs principes directeurs notamment celui de non-discrimination, inscrit dans l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994. Le respect de ce principe implique, d’une part, l’interdiction des discriminations entre les produits étrangers, ou clause de la nation la plus favorisée, d’autre part, l’interdiction des discriminations entre les produits étrangers et les produits nationaux, ou règle du traitement national.

L’attention des commentateurs du MACF se porte essentiellement, voire même exclusivement, sur un risque de violation de la clause du traitement national. Bien que l’outil ne soit pas une taxe ou un droit de douane, l’institution d’un ajustement carbone par le recours à des certificats est effectivement soumis aux dispositions III :1 et : 4 du GATT relatives au traitement national en matière de réglementations intérieures, lesquelles interdisent une mesure discriminatoire ou protectionniste[32]. Il ne faut pourtant pas écarter une éventuelle qualification d’imposition pour ce régime complémentaire du SEQE-UE, dans la mesure où, à propos du SEQE, des membres de la doctrine ont soumis l’hypothèse que le prix payé par une industrie pour participer à un système d’échange de droits d’émission pouvait être considéré comme une taxe ou autre imposition intérieure[33]. Or, le GATT autorise à son article II :2 l’application d’un ajustement fiscal à l’importation de produits. Il faut néanmoins tempérer la possibilité de recourir à ce dispositif dans le cas du MACF. Une interrogation subsiste en effet au sujet de la qualification des intrants et des combustibles fossiles, utilisés dans la production d’un produit, comme marchandises incorporées au sens de l’article II :2. De plus, s’agissant cette fois de l’article III :2 relatif aux impositions, il n’est pas sûr qu’une tarification du carbone au sein du SEQE soit équivalente à une taxe qui frappe directement ou indirectement les produits similaires. Quoi qu’il en soit, l’Union doit veiller au respect du traitement national. Cette tâche s’avère épineuse en raison, entre autres, du risque d’une double protection de la tonne de carbone, de la méthode de calcul de la teneur en CO2 utilisée, ou encore de la question de la prise en compte des réglementations en matière d’émissions dans les pays tiers à la place des outils économiques.

Il vient d’être constaté que la compatibilité du MACF avec la clause du traitement national est sujette à caution. Le principe de non-discrimination nécessite de s’interroger désormais sur le respect de la clause de la nation la plus favorisée. Même si elle ne figure pas dans la proposition de la Commission, le Parlement européen a fait part de sa volonté d’un traitement spécial au bénéfice des pays les moins avancés (PMA) et des petits États insulaires en développement[34] (PEID). Car, si le MACF vise surtout les grands pays émergents, il ne faut pas négliger l’impact de la mesure sur des pays moins développés en raison du manque de diversification de leurs échanges et de leurs moindres capacités administratives. À titre exemplatif, le Mozambique est un PMA dont l’exportation d’aluminium représente presque un quart de ses exportations. Néanmoins, même si la différenciation dans le cadre de l’OMC est admise, elle reste strictement encadrée.

À l’origine du GATT, le système institué était boudé par le bloc communiste et le Tiers-Monde qui préféraient se tourner vers d’autres forums internationaux jugés plus favorables. Le cadre du GATT s’est progressivement imposé et des États en voie de développement y ont adhéré, avec l’adoption en 1964 d’une Partie IV « Commerce et développement » et d’un Centre du commerce international pour aider les pays en voie de développement. Les États ont par la suite instauré en 1970, sur le fondement de l’article XXV, le Système généralisé de préférences en faveur des pays en voie de développement (PED), d’une durée seulement de dix ans. Fut alors adoptée en 1979 la décision concernant le traitement différencié et plus favorable, la réciprocité et la participation plus complète des pays en voie de développement[35]. Ce texte prend soin de reconnaître la situation particulière des PMA en demandant aux pays développés de faire preuve « de la plus grande modération en cherchant à obtenir des concessions ou des contributions en contrepartie des engagements pris par eux », étant donné leurs « difficultés économiques spéciales » et leurs « besoins particuliers du développement, des finances et du commerce ». De cette assertion résulte la possibilité d’accorder un traitement spécial « aux pays en voie de développement les moins avancés dans le contexte de toute mesure générale ou spécifique en faveur des pays en voie de développement ». Cette disposition prévoit donc expressément un traitement spécial en faveur des PMA dans le cadre d’une mesure générale telle que le MACF avec la possibilité d’exclure de cette dérogation les autres PED. D’ailleurs, l’Union leur accorde déjà un régime spécial avec la suppression des droits de douane et les contingents pour toutes les importations dans l’Union de biens, à l’exception des armes et des munitions.

Une différenciation en faveur des PEID est en revanche moins évidente car la clause d’habilitation de 1979 est silencieuse à leur sujet. Leur situation particulière est pourtant consacrée au niveau de la scène internationale : ils furent reconnus comme un groupe en soi de pays en développement, dans le cadre de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement qui a eu lieu à Rio en 1992. Ils bénéficient d’un traitement différencié, de même que les PMA, dans le domaine climatique[36], ou encore dans le domaine de l’aviation civile internationale[37]. Au sein de l’OMC, une plus grande différenciation des pays en développement est par ailleurs réclamée. Cette différenciation se fonderait sur la clause d’habilitation et se justifierait selon plusieurs arguments, notamment une meilleure concentration des traitements les plus favorables sur les acteurs les plus petits et les plus vulnérables, limitant le risque d’externalités négatives de ces préférences pour le commerce des autres membres[38].

Des régimes préférentiels en faveur de certains PED sont néanmoins mis en œuvre. L’Union a instauré des mesures spécifiques dans le cadre de son régime « SPG+ » aux pays dont l’économie est dépendante et vulnérable et qui ont ratifié et mis en œuvre des conventions relatives aux droits de l’Homme, aux droits des travailleurs, à la bonne gouvernance et à la protection de l’environnement. À ce propos, un rapport de l’Organe d’appel concernant l’ancien régime spécial « drogues » est riche d’informations pour une différenciation en faveur des PIED, puisqu’il précise dans quelles mesures un traitement différencié octroyé est compatible avec le droit de l’OMC. D’après ce rapport, la clause d’habilitation n’interdit pas l’imposition de droits de douane différents pour des produits originaires de sous-catégories de bénéficiaires du système généralisé de préférences (SGP), mais ces préférences doivent être mises à la disposition de tous les bénéficiaires du SGP « ayant le “besoin … du développement, des finances [ou] du commerce” auquel le traitement différencié visait à répondre[39] ». L’Union pourra se baser dans le cadre du MACF sur le retard de développement des PMA et des PEID, de surcroît dans un contexte de pandémie mondiale engendrant une augmentation du nombre de personnes vivant dans l’extrême pauvreté, les PMA africains et insulaires étant les plus touchés[40]. De même, la vulnérabilité particulière des PMA et des PEID face aux réchauffements climatiques et aux catastrophes naturelles, à laquelle s’ajoutent leurs capacités insuffisantes couplées à une faible intégration au marché international dont ils sont dépendants, paraissent mobilisables.

Une ombre demeure néanmoins dans ce processus de différenciation en faveur des PMA et des PEID. L’Union entend recourir à des certificats, et se pose la question de la possibilité d’accorder des réductions tarifaires autres que des droits de douane. Toutefois, cette interrogation pourrait ne pas avoir lieu. En effet, alors qu’a été précédemment évoquée la possibilité, largement hypothétique, que le MACF tel que prévu par la Commission soit désigné comme un ajustement fiscal, ce n’est pas la seule qualification possible de cet instrument singulier qui suscite bien des questionnements. Il pourrait en effet être plutôt qualifié de droit de douane car, en vertu de la jurisprudence de l’OMC, un droit de douane suppose que le droit d’un Membre de l’OMC d’imposer celui-ci, et l’obligation pour un importateur d’acquitter un tel droit, prennent naissance au moment même où le produit est admis sur le territoire douanier de ce Membre, en raison de l’importation. À l’inverse d’une imposition intérieure, l’obligation de l’acquittement des droits de douane ne doit pas être déclenchée par un facteur « interne », c’est-à-dire une opération qui intervient à l’intérieur du territoire douanier[41], condition remplie par le MACF. Sa qualification en droits de douane lèverait alors tout doute concernant la possibilité d’instituer un traitement différencié en faveur de sous-catégories de PED.

Le droit de l’OMC n’est cependant pas la seule source d’influence extérieure qui s’exerce sur le MACF. Il convient désormais de se pencher sur les traités internationaux sur le climat, à savoir la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques de 1992[42], le Protocole de Kyoto de 1997[43] et l’Accord de Paris de 2015[44], dont un rigoureux respect peut s’avérer, en réalité, contre-productif. On relèvera au préalable certains aspects positifs de la mise en œuvre européenne des traités internationaux sur le climat dans le cadre du MACF.

En premier lieu, la volonté de l’Union d’un traitement différencié au bénéfice des PMA et des PEID fait échos à la bipolarisation consacrée dans ces traités par le principe des responsabilités communes mais différenciées[45]. En vertu de ce principe, toutes les Parties signataires décident de se soumettre aux obligations générales du traité mais les États industrialisés consentent en outre à respecter des dispositions spécifiques, telles que la fourniture d’une assistance financière. Selon la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), cette assistance consiste à couvrir les coûts des pays en développement survenus lors de la réalisation de leurs engagements, en plus de financer le transfert et l’accès aux technologies écologiquement rationnels et l’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques. On a vu que le Parlement européen souhaite profiter de l’augmentation des recettes de l’Union pour fournir davantages de ressources financières en faveur des PMA et des PEID, en particulier pour les aider à s’engager dans un processus d’industrialisation fondé sur des technologies propres et décarbonées. Ceci aura pour effet d’améliorer leur résilience au changement climatique et de réduire leurs émissions de GES.

En second lieu, la grande innovation du Protocole de Kyoto est la possibilité de recourir à des échanges de droits d’émission pour les États chargés de réduire ou de limiter leurs émissions, ce qu’a fait l’Union en adoptant son SEQE en 2003. Depuis, en tant que véritable cheffe de fil, d’autres pays lui ont emboîté le pas en instituant des systèmes nationaux ou infranationaux. L’Union peut espérer stimuler pareillement les ambitions climatiques des États tiers avec son MACF, dans la mesure où elle dispose comme levier pour la diffusion de ses normes d’un « california effect », expression que l’on prête au professeur David Vogel[46]. En effet, l’Union européenne formant un marché de consommation considérable, elle diffuse, grâce à un « Brussels effect[47] », ses normes en matière de protection des données, protection du consommateur ou encore protection de l’environnement. Peu de producteurs peuvent se détacher de ce marché et récupérer leurs recettes sur d’autres marchés. Ainsi, beaucoup sont prêts à engager des coûts d’ajustement importants pour continuer de commercer avec l’Union.

La mise en œuvre des traités en matière du climat ne rime cependant pas toujours avec bénéfices pour le climat. L’Accord de Paris évoque, à l’instar de la CCNUCC, une « innovation pour une riposte mondiale efficace à long terme face aux changements climatiques et au service de la croissance économique et du développement durable[48]». Du côté des eurodéputés, en considérant que « le commerce peut constituer un outil important pour promouvoir le développement durable et contribuer à la lutte contre le changement climatique » et « la lutte contre le changement climatique est un facteur de compétitivité[49]», il faut assurer la compétitivité de l’économie et des industries européennes, en plus de celle des produits des États tiers. Cependant, selon des économistes, il ne serait pas possible de coupler une économie globalisée s’appuyant sur des stratégies d’ouverture compétitive avec une trajectoire de décarbonation. En effet, si la globalisation ne serait pas nécessairement négative pour l’environnement selon la contestée « courbe de Kuznets », montrant que la croissance est nocive pour l’environnement dans les premiers stades du développement puis, au-delà d’un certain seuil de revenu par habitant, elle conduirait à une amélioration de la qualité de l’environnement, la courbe de Kuznets serait réfutable pour le CO2[50].

En outre, selon le trilemme de la réglementation environnementale globale de Frankel[51], l’ouverture des économies à la concurrence étrangère conduirait les États à abaisser leurs ambitions par crainte d’une perte de compétitivité. Cette crainte est éprouvée par le Parlement européen à propos du MACF, l’amenant d’ailleurs à s’interroger sur l’introduction de rabais à l’exportation mais qui n’est pas envisagée par la Commission. Dans le cas d’une politique climatique, les États sont de surcroît davantage susceptibles d’infléchir leurs ambitions. En effet, ce trilemme s’amplifie dans la mesure où le coût des politiques de décarbonation est plus élevé que ceux des politiques environnementales et qu’il n’existe aucun dispositif international de coordination autour d’un signal-prix du carbone.

Le MACF pourrait ainsi avoir une efficacité relative en matière de lutte contre le changement climatique en adhérant pleinement aux traités internationaux sur le climat. L’efficacité de l’instrument risque par ailleurs d’être limitée pour plusieurs raisons. Tout d’abord, la Commission précise que le mécanisme s’appliquera aux émissions directes provenant de la production de marchandises et, au terme d’une période transitoire et d’une évaluation plus approfondie, devrait être étendu aux émissions indirectes, de façon à refléter le champ d’application du SEQE de l’UE[52]. Ces émissions indirectes comprennent les émissions résultant de la production de l’électricité, du chauffage et du refroidissement consommés lors des processus de production des marchandises[53]. Lorsque l’on se réfère au GreenHouse Gas Protocol qui établit des standards dans le domaine de la comptabilisation et de la déclaration des gaz à effet de serre, les émissions directes sont des émissions « Scope 1 » et celles indirectes sont des émissions « Scope 2 ». Il existe cependant de nombreuses autres sources d’émissions, appartenant à la catégorie « Scope 3 » et liées à la chaîne de valeur complète. Sont ainsi concernées les émissions liées au transport de marchandises qui malgré leur importance sont exclues du MACF. Pourtant, depuis le début du XXIe siècle, les émissions provenant de l’aviation internationale et du transport maritime ont augmenté de près de 130% et 32%[54]. Cette exclusion des émissions Scope 3 s’explique par l’article 2 du Protocole de Kyoto. Il prévoit que les émissions des combustibles de soute sont limitées et réduites par le biais de l’Organisation de l’aviation civile internationale et de l’Organisation maritime internationale. Il est donc tout à fait logique d’exclure les émissions Scope 3.

L’ambition de taxer les émissions indirectes Scope 2 peut en revanche susciter des interrogations au regard du droit de l’OMC et plus précisément de la clause du traitement national. Est-il certain que taxer les émissions Scope 2, en raison de la couverture des émissions du secteur de l’électricité dans le cadre du SEQE-UE, ne cause pas une rupture d’égalité de traitement entre produits nationaux et étrangers, dans la mesure où, selon la directive de 2003 établissant le SEQE, seules les émissions Scope 1 des assujettis sont prises en compte ?

À cette possible exclusion des Scope 2 s’ajoute également une couverture limitée, à juste titre compte tenu là encore de la clause du traitement national, à seulement trois gaz à effet de serre, qui sont ceux couverts par le SEQE-UE. En conséquence, le droit international vient délimiter le périmètre potentiel des émissions couvertes par le MACF, l’Union étant astreinte à le concevoir en fonction des émissions couvertes par le SEQE pour ne pas commettre une discrimination injustifiable.

Pour finir, l’efficacité du mécanisme est aussi conditionnée par la précision et la fiabilité du mécanisme. Or, l’efficacité est mise à l’épreuve par les défis inhérents à la détermination du carbone importé. L’Union ne peut s’appuyer sur aucune méthodologie consensuelle au niveau international et doit donc choisir elle-même une méthode de calcul, que l’on retrouve à l’annexe III de la proposition du 14 juillet. Les émissions intrinsèques, c’est-à-dire celles que le MACF entend couvrir, sont déterminées sur la base des émissions réelles, ou à défaut, sur la base de valeurs par défaut. Taxer le carbone importé en se basant sur les émissions émises lors de la production d’un produit spécifique constitue le modèle d’ajustement carbone aux frontières le plus ambitieux. Toutefois, le degré de précision de la comptabilité du carbone est corrélé aux coûts administratifs engendrés. Les entreprises seront alors tentées d’opter pour des émissions déterminées par référence à des valeurs par défaut, moins fidèles à la réalité.

Concernant cette détermination par référence à des valeurs par défaut, elle doit être réalisée selon plusieurs méthodes hiérarchisées suivant les informations que l’Union a en sa possession. S’agissant des émissions intrinsèques des marchandises autres que l’électricité, ces valeurs doivent d’abord être fixées à l’intensité moyenne des émissions de chaque pays exportateur et faire l’objet d’une majoration. Dans l’hypothèse de l’absence de données fiables, on approuvera le choix de l’Union de ne pas utiliser les valeurs de référence du SEQE fixées pour l’allocation de quotas gratuits, dont l’évolution pourrait grandement diminué artificiellement les émissions importées[55] et de se contenter de l’intensité moyenne des émissions des 10 % d’installations de l’Union les moins performantes pour ce type de marchandises.

Outre les coûts qui risquent d’altérer la précision du MACF, la vérification de la fiabilité des données est susceptible elle aussi de dissuader les importateurs de communiquer leurs émissions réelles. En effet, si la Commission prévoit la vérification de ces données par des vérificateurs accrédités qui devront en principe effectuer des visites d’installation, les agents économiques risquent néanmoins de refuser de communiquer des données qu’ils considèrent comme des secrets commerciaux, en particulier celles qui touchent à la chaîne de valeur. Ce refus nuirait ainsi à la précision de la détermination du carbone importé.

En conséquence, en dépit de la démarche vertueuse dans laquelle s’inscrit le MACF, l’Europe des Vingt- Sept bénéficie d’une marge de manœuvre restreinte dans la réalisation de ce projet. Les contraintes qu’implique l’adoption d’une taxe ou d’un droit de douane l’ont déjà conduite à recourir à un mécanisme complémentaire du SEQE-UE. Toutefois, ce choix ne permet pas d’éluder d’autres pressions susceptibles d’infléchir les ambitions de l’Union et de compromettre la mise en œuvre du MACF.


[1] Résolution 2020/2043 du Parlement européen du 10 mars 2021 vers un mécanisme européen d’ajustement des émissions de carbone aux frontières compatible avec l’OMC.

[2] Proposition de règlement de la Commission européenne du 14 juillet 2021 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (COM(2021) 564 final).

[3] Créé par la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil.

[4] Résolution du Parlement européen, op. cit., §17 et §32.

[5] Olivier BEAUMAIS, Mireille CHIROLEU-ASSOULINE, Economie de l’environnement, Bréal, 2001, pp. 25‑26.

[6] Arthur PIGOU, The Economics of Welfare, Londres, Palgrave Macmillan, 1920.

[7] Nicolas CARUANA, La fiscalité environnementale : Entre impératifs fiscaux et objectifs environnementaux, une approche conceptuelle de la fiscalité environnementale, L’Harmattan, 2015, pp. 73-78.

[8] Olivier BEAUMAIS, Mireille CHIROLEU-ASSOULINE, op. cit., pp. 106-115.

[9] Proposition de règlement de la Commission européenne, op. cit., art. 3.

[10] Accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, ainsi que sur de nouvelles ressources propres, comportant une feuille de route en vue de la mise en place de nouvelles ressources propres.

[11] Décision 2000/597/CE, Euratom du Conseil du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres des Communautés européennes.

[12] Résolution du Parlement européen du 23 juillet 2020 sur les conclusions de la réunion extraordinaire du Conseil européen du 17 au 21 juillet 2020, 2020/2732(RSP).

[13] En effet, l’article 401 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée prévoit que : « Les dispositions de la présente directive ne font pas obstacle au maintien ou à l’introduction par un État membre […] de tous impôts, droits et taxes n’ayant pas le caractère de taxes sur le chiffre d’affaires ».

[14] Résolution du Parlement européen, op. cit., §16.

[15] Voir Dominique BERLIN, Droit fiscal communautaire, Presses Universitaires de France, 1988, p. 37.

[16] Art. 5.2 du Traité sur l’Union européenne.

[17] Art. 113 TFUE : « Le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête les dispositions touchant à l’harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires, aux droits d’accises et autres impôts indirects dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur et éviter les distorsions de concurrence ».

[18] Art. 192.2 a) : « Par dérogation à la procédure de décision prévue au paragraphe 1 et sans préjudice de l’ar­ ticle 114, le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions, arrête des dispositions essentiellement de nature fiscale ».

[19] Art. 48.7 TUE : « Lorsque le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou le titre V du présent traité prévoit que le Conseil statue à l’unanimité dans un domaine ou dans un cas déterminé, le Conseil européen peut adopter une décision autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée dans ce domaine ou dans ce cas […] ».

[20] Art. 116 TFUE : « Au cas où la Commission constate qu’une disparité existant entre les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres fausse les conditions de concurrence sur le marché intérieur et provoque, de ce fait, une distorsion qui doit être éliminée, elle entre en consultation avec les États membres intéressés. Si cette consultation n’aboutit pas à un accord éliminant la distorsion en cause, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, arrêtent les directives nécessaires à cette fin. Toutes autres mesures utiles prévues par les traités peuvent être adoptées ».

[21] Régies par l’article 20 TUE et les articles 326 à 334 TFUE.

[22] Sylvie CAUDAL, « La fiscalité de l’environnement », LGDJ, 2014, p. 33.

[23] Proposition de règlement de la Commission européenne, op. cit. note 2, art. 21.1 : « La Commission calcule le prix des certificats MACF comme étant le prix moyen des prix de clôture des quotas du SEQE de l’UE sur la plate-forme d’enchères commune conformément aux procédures établies par le règlement (UE) nº 1031/2010 de la Commission pour chaque semaine civile ».

[24] Résolution du Parlement européen, op. cit., §16.

[25] Proposition de règlement de la Commission européenne, op. cit., cons. 19 et 22.

[26] Voirart. XI de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994.

[27] Isaac William MARTIN, Nadav GABAY, « Tax Policy and Tax Protest in 20 Rich Democracies, 1980-2010 », The British Journal of Sociology, vol. 69, 21 octobre 2018.

[28] Résolution du Parlement européen, op. cit., §33.

[29] Règlement 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes.

[30] Résolution législative du Parlement européen du 16 avril 2014 sur le projet de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’Union européenne (05602/2014 — C7-0036/2014 — 2011/0183(CNS)).

[31] Alexandre MAITROT DE LA MOTTE, « L’impôt européen : enjeux juridiques et politiques », Débats et politiques, OFCE, n°134, 2014, pp. 149-160.

[32] De manière similaire, l’article 3.5 de la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques indique que : « Il convient d’éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d’imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce ».

[33] OMC et PNUE, Commerce et Changement Climatique, 2009, p. 114.

[34] Résolution du Parlement européen, op. cit., §8.

[35] Traitement différencié et plus favorable, la réciprocité et la participation plus complète des pays en voie de développement, 28 novembre 1979, L/4903.

[36] Voir Organisation des Nations Unies, Accord de Paris, 22 avril 2016, entré en vigueur le 4 novembre 2016, art. 4§6, 9, 11§1 et 13§3.

[37] Voir Organisation de l’aviation civile internationale, Régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale, 2016.

[38] Institut français des relations internationales, L’avenir du traitement spécial et différencié : Les défis jumeaux de l’érosion des préférences et de la différenciation des pays en développement, 2006.

[39] Rapport de l’Organe d’appel, 7 avril 2004, Communautés européennes – conditions d’octroi de préférences tarifaires aux pays en développement, WT/DS246/AB/R, §180.

[40] CNUCED, Rapport 2020 sur les pays les moins avancés, Genève, 2020.

[41] Rapports du groupe spécial, 18 juillet 2008, Chine – Mesures affectant les importations de pièces automobiles, WT/DS339, WT/DS340, WT/DS342 et rapports de l’Organe d’appel, 15 décembre 2008, Chine – Mesures affectant les importations de pièces automobiles, WT/DS339/AB/R, WT/DS340/AB/R, WT/342/ AB/R.

[42] Organisation des Nations Unies, Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, 4 juin 1992, entrée en vigueur le 21 mars 1994.

[43] Organisation des Nations Unies, Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 11 décembre 1997, entré en vigueur le 16 fév. 2005.

[44] Organisation des Nations Unies, Accord de Paris, 22 avril 2016, entré en vigueur le 4 nov. 2016.

[45] Art. 3 de la CCNUCC.

[46] David VOGEL, Trading Up. Consumer and environmental regulation in a global economy, Harvard University Press, 1995 ; David VOGEL, California Greenin’. How the Golden State Became an Environmental Leader, Princeton University Press, 2019.

[47] Anu BRADFORD, The Brussels Effect, vol. 107, Northwestern University Law Review, 2012.

[48] Art. 10.5 de l’Accord de Paris.

[49] Résolution du Parlement européen, op. cit., §§ N et O.

[50] Mehdi ABBAS, « Libre-échange et changements climatiques : “soutien mutuel” ou divergence ? », Mondes en développement, n°162, 2013.

[51] Jeffrey FRANKEL, The environment and globalization, National Bureau of Economic Research, novembre 2003.

[52] Proposition de règlement de la Commission européenne, op. cit., cons. 17.

[53] Idem, art. 3.

[54] Parlement européen, Emissions de CO2 des avions et des navires : faits et chiffres (infographie), 2021, 20191129STO67756.

[55] Voir Georg ZACHMANN, Ben McWILLIAMS, A European carbon border tax: much pain, little gain, Bruegel Policy contribution, 2020.