I. Introduction
Dans le domaine de l’environnement, la panoplie juridique qui se renforce de plus en plus est impressionnante[1], comme en témoigne le Pacte vert européen pour l’Union européenne et ses citoyens. Cette nouveauté a été lancée par une communication de la Commission européenne en décembre 2019[2]. En tant que mesure phare de la première Commission von der Leyen, le Pacte avait pour objectif de créer la plus grande onde de choc depuis la création du marché unique en 1986 en transformant l’Union européenne en la première économie décarbonée (atteignant la neutralité carbone d’ici 2050) et circulaire au monde, visant zéro pollution[3].
L’ambition du Pacte marque le début d’une reconfiguration profonde des objectifs de l’action publique européenne, qui se concentre désormais sur une transition écologique systémique. Cela confirme le constat, selon lequel les trois secteurs de l’économie (primaire, secondaire, tertiaire) doivent être liés en permanence à la politique environnementale, en particulier au principe de durabilité[4].
La présente étude analyse le Pacte et les droits fondamentaux, notamment sous l’angle du principe d’intégrité quant aux ressources de l’Union européenne. Elle examine d’abord la relation générale entre le Pacte et les droits fondamentaux (II). Elle met ensuite l’accent sur le domaine spécifique de l’agriculture, qui a suscité l’intérêt des autorités communautaires dès le début du processus d’intégration européenne (III). Puis, elle s’ouvre à la question de la corruption dans les politiques de l’Union européenne, telle que la politique agricole commune (PAC), et au principe d’intégrité (IV). Enfin, elle propose quelques remarques conclusives sur la question centrale de la relation entre le Pacte et l’intégrité (V).
II. Approche générale entre le Pacte vert et les droits fondamentaux
Selon la communication de la Commission européenne de décembre 2019 fondatrice sur le Pacte vert, ce texte consiste en une nouvelle stratégie de croissance qui vise à transformer l’Union européenne en une société juste et prospère, dotée d’une économie moderne, efficace dans l’utilisation des ressources et compétitive, où il n’y aura pas d’émissions nettes de gaz à effet de serre en 2050 et où la croissance économique sera découplée de l’utilisation des ressources. Elle vise également à protéger, conserver et améliorer le capital naturel de l’Union et à protéger la santé et le bien-être des citoyens.
Le Pacte a été institutionnalisé et développé à travers plusieurs instruments législatifs contraignants[5]. Le plus important d’entre eux est la loi européenne sur le climat, déjà explicitement annoncée dans la communication précitée. Elle a été adoptée le 30 juin 2021 sous le nom de règlement (UE) 2021/1119. Cette source de droit a transformé l’engagement politique du Pacte en obligation juridique, en consacrant l’objectif de l’Union européenne d’atteindre la neutralité climatique d’ici 2050. Plus précisément, selon l’article 1, paragraphe 2, « Le présent règlement fixe un objectif contraignant de neutralité climatique dans l’Union d’ici à 2050 en vue de la réalisation de l’objectif de température à long terme fixé à l’article 2, paragraphe 1, point a), de l’accord de Paris, et prévoit un cadre permettant de progresser vers l’objectif mondial d’adaptation défini à l’article 7 dudit accord ». Le règlement a également fixé un objectif intermédiaire de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici 2030, par rapport aux niveaux de 1990.
À la suite de l’adoption de la loi européenne sur le climat, la Commission a lancé le paquet législatif « Fit for 55 », qui consiste en un ensemble complet de propositions visant à aligner la législation européenne existante sur les nouveaux objectifs climatiques. Ce paquet comprend des révisions du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne, l’introduction d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, des modifications de la directive sur la taxation de l’énergie, la création d’un fonds social pour le climat et des normes plus strictes en matière d’émissions de dioxyde de carbone pour les véhicules. Bon nombre de ces mesures ont déjà été officiellement adoptées, renforçant ainsi le caractère contraignant des objectifs du Pacte.
De plus, ce texte a été intégré dans la gouvernance économique de l’Union par le biais du plan de relance « Next Generation EU » et de son élément central, la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). Le règlement (UE) 2021/241 relatif à la FRR impose qu’au moins 37 % des plans nationaux de relance et de résilience soient consacrés à des investissements et à des réformes liées au climat, intégrant ainsi le Pacte dans la planification économique post-COVID.
Outre les mesures climatiques et économiques globales, les principes du Pacte ont été progressivement institutionnalisés par le biais d’une législation sectorielle spécifique. Parmi les instruments juridiques adoptés figurent la directive (UE) 2023/1791 relative à l’efficacité énergétique et le règlement (UE) 2020/852 établissant un cadre visant à favoriser les investissements durables, dit règlement sur la taxonomie. Une des directives emblématiques de cette catégorie consiste en la directive (UE) 2023/2413 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, appelée RED III, laquelle abaisse le niveau de protection accordé aux espèces sauvages et aux habitats naturels, ainsi qu’aux eaux de surface[6]. Mais l’année 2023 est marquée par la montée des réticences sur la concrétisation du Pacte, comme cela est le cas de la loi sur la restauration de la nature qui a été adoptée de justesse par le Parlement européen en juillet 2023 dans une version très affaiblie[7].
Par ailleurs, il a été signalé sur l’Union européenne que « La situation est grave : le déclassement européen est généralisé sur le climat, la santé, le numérique. Fin 2022 les Européens ont manqué quatre révolutions qu’ils auraient dû mener »[8], comme l’illustre ChatGPT, qui révolutionne l’intelligence artificielle depuis la fin novembre 2022. Cette citation souligne l’urgence d’un changement européen, non seulement face aux défis climatiques, mais aussi dans le domaine technologique, où l’émergence d’acteurs tels que DeepSeek, une initiative de la République populaire de Chine relative à l’intelligence artificielle générative conçue pour concurrencer les modèles occidentaux, intensifie la course à l’innovation. Cette concurrence ne se limite pas à la sphère numérique : elle révèle l’impératif pour l’Union européenne de poursuivre une transition écologique à la fois ambitieuse et cohérente avec les valeurs fondatrices du projet européen.
Cette orientation stratégique soulève inévitablement la question de la compatibilité de cette transition avec les droits fondamentaux, à la fois comme limitation et comme levier de changement. Il s’agit là d’un enjeu essentiel, tant pour la légitimité démocratique du Pacte que pour sa mise en œuvre effective au sein des États membres. Par exemple, la communication fondatrice a annoncé l’adoption d’un plan d’action pour l’économie circulaire qui comprendra des mesures visant à encourager les entreprises à proposer, et à permettre aux consommateurs de choisir, des produits réutilisables, durables et réparables. Ce plan examinera la nécessité d’un « droit à la réparation »[9], c’est-à-dire d’un véritable droit de faire réparer les biens.
Le plan a été officiellement introduit en mars 2020 et comprend un large éventail de mesures visant à promouvoir la réparabilité et la durabilité des produits. Dans le cadre de cette initiative, l’Union européenne a adopté, le 13 juin 2024, une autre directive, intitulée « Directive relative aux règles communes visant à promouvoir la réparation des biens ». Ce texte est entré en vigueur le 30 juillet 2024 et les États membres sont tenus de le transposer avant le 31 juillet 2026. Il prévoit que les fabricants sont tenus de réparer certaines catégories de produits énumérés dans l’annexe, dont les smartphones, les réfrigérateurs et les machines à laver, même après l’expiration des garanties légales, soit gratuitement, soit à un coût raisonnable. Si les consommateurs choisissent la réparation pendant la période de garantie légale, ils bénéficient d’une garantie supplémentaire de 12 mois. La directive exige également que les pièces de rechange, les outils de réparation et les informations techniques soient mis à la disposition des consommateurs et des réparateurs indépendants à des prix équitables, et elle interdit les pratiques qui entravent les réparations, telles que les verrous logiciels. En outre, elle impose la création d’une plateforme européenne de réparation afin d’aider les consommateurs à trouver des services de réparation et des produits reconditionnés.
Il convient de prêter une attention particulière au fait que les considérants et les commentaires externes adoptent fréquemment l’abréviation « directive sur le droit à la réparation », mais que cette formulation n’apparaît pas dans les dispositions. En d’autres termes, le législateur a préféré l’alternative « obligation de réparer » pour les fabricants et en même temps il a évité soigneusement de reconnaître un véritable « droit à la réparation » pour le consommateur concerné. En réalité, il s’agit d’un droit de protection des consommateurs dans le cadre du droit européen de la consommation. Le fait qu’aucune référence au « droit à la réparation » n’ait été faite peut renforcer une approche sceptique, selon laquelle ce droit est un droit statutaire plutôt qu’un droit constitutionnel.
Quoi qu’il en soit, il existe une base juridique générale pour le lien entre le Pacte et les droits fondamentaux. En vertu de l’article 2 du TUE, le respect des droits de l’homme constitue une des valeurs qui sous-tendent toutes les politiques européennes. Cependant, le respect de l’environnement n’est pas mentionné d’une manière spécifique parmi les valeurs prévues dans cet article.
En outre, le principe fondamental de l’intégration environnementale est inscrit à l’article 11 du TFUE, selon lequel les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable. Il en résulte que l’écologie régit obligatoirement la politique européenne dans le domaine des droits fondamentaux et non pas uniquement la politique sur les activités entrepreneuriales dans divers secteurs de l’économie.
Ce cadre est renforcé par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, laquelle est censée reconnaître « un droit à l’environnement ». Mais une telle approche ne correspond pas, du moins, à la formulation de l’article 37, lequel ne fait aucune référence à un tel « droit » ; en effet, cet article est intitulé « Protection de l’environnement » et n’énonce pas expressément le droit de l’homme à l’environnement mais des principes. Il s’agit de la norme technique précitée, qui consiste en l’intégration de la protection de l’environnement ainsi que de l’amélioration de sa qualité dans les politiques européennes, et du principe matériel de développement durable au lieu de durabilité, laquelle est prévue dans l’article 24, paragraphe 1, de la Constitution grecque, lequel est relatif à l’environnement.
Certes, il ne faut pas ignorer le fait que l’inscription du principe d’intégration environnementale dans l’article 25 de l’Acte unique européen de 1986 constitue une manifestation avant-gardiste du droit primaire de la Communauté économique européenne. En érigeant l’exigence de prise en compte de la protection de l’environnement dans la définition et la mise en œuvre de l’ensemble des politiques sectorielles, le droit communautaire a devancé toute consécration analogue au sein des Constitutions des États membres. Ce n’est qu’à partir de 1994, par son incorporation dans la Loi fondamentale allemande, que les ordres constitutionnels nationaux ont commencé à suivre cette approche.
Dans ce contexte, le Pacte semble être doté d’un fondement juridique qui est régi par un esprit écologique plutôt réservé. Il conviendrait de signaler que l’environnement n’est pas tout seul dans le cadre de cette approche distanciée du modèle classique de consécration explicite de véritables droits de l’homme. En droit européen, cela est aussi le cas de la défense des acheteurs, laquelle suit même le style de formulation du contexte environnemental. À titre d’exemple, dans la Charte des droits fondamentaux, il existe l’article 38, intitulé « Protection des consommateurs », à savoir à l’instar de l’intitulé de l’article précédent qui porte sur l’environnement. Cette disposition, en affirmant qu’un niveau élevé de protection des consommateurs est assuré dans les politiques de l’Union, ne reprend pas le vocabulaire de l’intégration, usité au sujet de l’écologie, et se rapproche davantage d’une obligation de résultat sectorielle que d’un principe transversal au sens strict. Toutefois, l’article 12 du TFUE, en prévoyant que les exigences de la protection des consommateurs sont prises en considération dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques et actions de l’Union, rapproche le régime matériel de la consommation de celui de l’environnement, même si la consécration textuelle dans la Charte demeure moins marquée en termes d’intégration.
Il en résulte une constante du droit européen, lequel réserve des règles similaires pour deux phénomènes qui par leur nature ont une forte parenté, l’écologie et la consommation. Qui plus est, il s’agit de deux droits fondamentaux relativement nouveaux, pour lesquels il existe une réticence législative de l’Union, du moins en ce qui concerne la reconnaissance explicite de droits subjectifs. L’énonciation de la garantie écologique au premier plan, d’autant plus dans le contexte du principe pleinement consacré de l’intégration environnementale, produit un effet bénéfique non seulement pour l’environnement au sens strict, mais également pour les consommateurs, qui ont droit à des produits et des services respectueux de l’environnement.
Il conviendrait d’ajouter que cette osmose matérielle et juridique est promue de manière novatrice dans le cas de la reconnaissance de droits nouveaux, tels que le droit précité à la réparation. D’une part, il est indéniable que cette garantie est formellement conçue comme un mode de protection de la partie faible dans des relations économiques privées, à savoir en tant que droit subjectif spécifique de droit privé mais, d’autre part, elle renforce indirectement la conception et la dynamique des droits fondamentaux, tels que le droit du consommateur à être protégé, lequel constitue essentiellement un véritable droit malgré le défaut terminologique en la matière. Donc, le Pacte fait le pas en avant, tout en promouvant les droits de la personne, du point de vue de droit privé et aussi de droit public.
Il est aussi notable que les droits fondamentaux, loin d’être de simples variables d’ajustement, peuvent jouer un rôle proactif dans la structuration du Pacte. Le principe de justice environnementale, bien qu’il ne soit pas explicitement inscrit de manière spécifique dans les traités du droit européen, peut être invoqué sur la base d’une valeur autonome telle que l’égalité, parmi les valeurs précitées de l’article 2 du TUE tandis que le même article ajoute que ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée inter alia par la « justice ».
III. Le Pacte vert et l’agriculture du point de vue des droits fondamentaux
Le Pacte établit un cadre juridique complet pour atteindre la neutralité climatique dans toute l’Union européenne d’ici 2050, selon une indication déjà faite. Cette initiative a des implications importantes pour les droits fondamentaux dans les secteurs économiques, en particulier l’agriculture, auxquels la communication fondatrice émise par la Commission européenne fait spécifiquement référence. Étant donné que l’agriculture génère environ 10 % des émissions de gaz à effet de serre de l’Union, le Pacte introduit des mesures réglementaires, notamment des systèmes d’échange de quotas d’émission actualisés, des programmes environnementaux renforcés dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) et des transitions obligatoires vers les énergies renouvelables. Ces changements créent des tensions entre les objectifs environnementaux et les protections traditionnelles des droits de propriété et des libertés commerciales.
Les petits agriculteurs sont particulièrement touchés par ces nouvelles règles. Bien qu’ils exploitent 68 % de toutes les exploitations agricoles de l’Union, ils ne gèrent que 12 % des terres agricoles. Le respect des exigences de conformité menace leur survie financière et risque de perturber les communautés rurales. Par exemple, le fait de lier les subventions agricoles de l’Union à des normes environnementales peut restreindre des droits fondamentaux. Il s’agit notamment de la liberté d’entreprise, illustrée par la possibilité pour une exploitation agricole familiale de choisir ses cultures, des droits de propriété qui sont liés aux restrictions d’utilisation des terres, et des droits sociaux, y compris la stabilité des moyens de subsistance. Une approche purement technique de la transition verte pourrait négliger la nécessité de la proportionnalité (garantir que les charges correspondent aux capacités) et de l’égalité, en particulier pour les groupes vulnérables tels que les agriculteurs âgés ou les communautés géographiquement isolées.
Des politiques telles que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, lequel taxe les importations à forte intensité de carbone, et la stratégie « De la ferme à la table » qui promeut des systèmes alimentaires durables, révèlent encore davantage les compromis critiques. Si elles visent à réduire les émissions et à encourager une agriculture respectueuse de l’environnement, elles soulèvent également des questions d’équité. Parmi les défis pratiques, on peut citer une coopérative laitière confrontée à des coûts d’équipement soudains pour l’adoption des énergies renouvelables, ou des fruiticulteurs confrontés à des désavantages concurrentiels en raison des nouvelles règles d’importation.
Pour concilier les ambitions environnementales et la protection des droits de l’homme tels que les droits à la propriété et la liberté d’entreprise, le cadre nécessite des ajustements ciblés : des délais de mise en conformité différenciés pour les petites exploitations agricoles afin de mettre en place les changements progressivement, un soutien technique accru grâce à la formation et à l’accès au financement, et des évaluations obligatoires de l’impact des futures réglementations agro-environnementales sur les moyens de subsistance et les droits fondamentaux.
Par exemple, la Feuille de route pour les crédits nature[10], publiée le 7 juillet 2025 par la Commission européenne, apparaît selon cette institution comme un outil novateur qui change la manière d’évaluer la nature et en fait un actif susceptible d’attirer les investisseurs[11]. Elle est considérée comme offrant de nouvelles possibilités de revenus pour les agriculteurs, les sylviculteurs, les pêcheurs, les propriétaires fonciers et les communautés locales, tout en les aidant à restaurer les écosystèmes et à renforcer la résilience de leurs activités. D’un point de vue juridique, cette initiative s’inscrit dans le cadre du droit primaire de l’Union européenne, en particulier l’article 37 de la Charte des droits fondamentaux et l’article 11 du TFUE, ainsi que l’article 38 de la Charte. Ce lien direct entre la protection de l’environnement et celle des consommateurs justifie pleinement l’importance des garanties demandées par l’alliance des organisations européennes COPA (Comité des organisations professionnelles agricoles) et COGECA (Confédération générale de la coopération agricole), afin d’éviter que des objectifs environnementaux louables soient détournés au détriment de la production alimentaire et des communautés rurales, lesquelles peuvent être touchées par l’accaparement des terres arables.
IV. Le principe d’intégrité et les ressources de l’Union européenne
La lutte contre la corruption et la préservation du principe d’intégrité des fonds publics constituent des enjeux fondamentaux pour la crédibilité et l’efficacité des politiques européennes. Sur le plan juridique, le fondement principal de cette exigence se trouve à l’article 325 du TFUE, dont le paragraphe 1 dispose que l’Union et les États membres combattent la fraude et tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures prises conformément au présent article qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres, ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union. Cet article s’accompagne d’un cadre réglementaire détaillé, notamment le règlement (UE, Euratom) 2024/2509, qui fixe les règles financières applicables au budget général de l’Union. Par ailleurs, le contrôle externe exercé par la Cour des comptes européenne et les enquêtes menées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) contribuent à renforcer la prévention et la répression des fraudes et actes de corruption.
Si le terme « intégrité » n’est pas mentionné dans la Charte des droits fondamentaux, cette dernière consacre plusieurs garanties qui sous-tendent cette notion, tels que le droit à une bonne administration (article 41), la transparence par l’accès aux documents (article 42) et le droit à un recours effectif devant une juridiction indépendante (article 47). Ces principes contribuent indirectement à promouvoir le principe d’intégrité dans la gestion des fonds publics et dans l’action des institutions européennes.
En outre, il est généralement admis que les producteurs agricoles n’aiment pas le risque. La doctrine a souligné le fait que l’incertitude et l’aversion au risque des agriculteurs pourraient même générer, en l’absence de réglementation, des situations où les prix agricoles évolueraient selon un mouvement chaotique, au détriment bien sûr du bien-être des producteurs, mais aussi de celui des consommateurs, sans exclure des situations de pénurie[12]. Dans cet ordre d’idées, la corruption compromet les divers mécanismes d’allocation équitable des ressources.
L’affaire récemment révélée, laquelle implique l’organisme connu par l’acronyme ‘’OPEKEPE’’ en Grèce, où une centaine de personnes ont été inculpées pour fraude aux subventions de la PAC et des ministres ainsi que d’autres officiers ont démissionné, illustre de manière éclatante les risques systémiques qui pèsent sur la bonne utilisation des fonds européens[13]. Il est notable que cette affaire semble revêtir une gravité particulière et un champ d’application plus large, ce qui justifie la poursuite de son instruction. Mais en tout cas il est clair que ce cas révèle non seulement des lacunes dans la gouvernance financière, mais aussi une menace directe pour la réalisation des ambitions écologiques de l’Union européenne, d’autant plus en matière d’une profession qui est traditionnellement dépendue des aides financières du secteur public.
L’OPEKEPE, chargé de paiement des aides financières aux producteurs agricoles ainsi que du contrôle des aides communautaires, a été initialement institué comme personne morale de droit public, par la loi grecque 2637/1998. Cependant, un an plus tard, le législateur par le biais de la loi 2732/1999, article 4, l’a transformé en personne morale de droit privé qui fonctionne en faveur de l’intérêt public, tout en le maintenant sous la tutelle de l’État. Cette transformation n’a pas été imposée juridiquement mais a été due à des raisons de flexibilité opérationnelle.
Il conviendrait de souligner que l’OPEKEPE n’a pas été fondé uniquement pour garantir la transparence et l’intégrité dans le paiement des aides agricoles, bien que ces objectifs aient constitué dès le début une priorité fondamentale. Sa création répondait à une exigence plus large de mise en conformité de la Grèce avec le cadre réglementaire de la PAC, qui impose à chaque État membre la désignation d’un organisme payeur doté de structures de gestion, de contrôle et d’audit efficaces. En ce sens, l’OPEKEPE a été conçu comme un mécanisme national intégré de mise en œuvre, de suivi et de certification des aides communautaires relevant à la fois du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Outre la gestion des paiements, il assume des missions techniques complexes, telles que le traitement des déclarations des agriculteurs, le contrôle sur place, l’exploitation de bases de données géographiques (registre parcellaire) et la coopération avec les instances européennes d’audit. Ainsi, la transparence et la lutte contre la fraude ne constituent qu’un volet d’un mandat beaucoup plus étendu, articulé autour de l’efficacité administrative, de la conformité juridique et de la responsabilité financière dans l’utilisation des fonds publics européens.
En juin 2025, l’enquête menée par le Parquet européen a mis en lumière un système organisé de fraude via l’OPEKEPE, dominant dans des régions telles que la Crète. Des éleveurs crétois, soutenus par des complicités internes à l’agence, auraient falsifié des documents, tels que des contrats de location fictifs, des déclarations mensongères de propriété et même des testaments, pour percevoir indûment environ 2,9 millions d’euros entre 2017 et 2022. L’enquête, qui porte sur près de 100 personnes mises en cause, dévoile également des pressions par des facteurs politiques grecs, dont des ministres. L’affaire s’est étendue à l’ensemble du territoire de la Grèce, révélant de graves failles de supervision et menant à la déstructuration de l’OPEKEPE, dont les missions ont été transférées à l’Autorité indépendante de revenus publics, connue par l’acronyme « AADE ». En réaction, la Commission européenne a infligé une amende record à la Grèce, d’ordre de près de 392 millions d’euros, et une réduction de futurs versements de 5 % tandis que le Premier ministre grec a ordonné la création d’un groupe de travail, dédié à la révision systémique du dispositif[14].
Cette affaire met en lumière plusieurs dysfonctionnements majeurs. Premièrement, elle souligne l’insuffisance des mécanismes de contrôle nationaux pour prévenir les fraudes dans la distribution des aides européennes. Deuxièmement, elle révèle comment des acteurs peu scrupuleux exploitent les failles administratives pour contourner les règles environnementales, privant ainsi les agriculteurs légitimes des moyens nécessaires à leur transition écologique. Enfin, elle démontre que la corruption n’est pas seulement une question de mauvaise gestion financière, mais qu’elle a des conséquences tangibles sur la capacité de l’Union européenne d’atteindre ses objectifs climatiques.
Les répercussions de telles fraudes sur la lutte contre le changement climatique sont directes et préoccupantes. Les subventions détournées dans le cas de l’OPEKEPE auraient pu financer des pratiques agricoles durables, telles que la conversion à l’agriculture biologique, l’adoption de techniques agroécologiques ou l’installation d’énergies renouvelables dans les exploitations. Ces investissements sont cruciaux pour réduire l’empreinte carbone du secteur agricole. Lorsque ces fonds sont détournés, c’est toute la chaîne de valeur de la transition verte qui en pâtit. Les petits agriculteurs se retrouvent doublement pénalisés : par le manque de soutien financier et par la concurrence déloyale de ceux qui profitent des failles du système. Ce phénomène crée un cercle vicieux où la fraude affaiblit la confiance dans les institutions et ralentit la mise en œuvre des mesures climatiques, tout en exacerbant les inégalités entre les acteurs du secteur agricole. Face à ces défis, il est pertinent que l’Union européenne renforce ses mécanismes de lutte contre la corruption et les intègre pleinement dans ses politiques environnementales.
Il est à souligner que le Parquet européen, lequel a fait preuve d’une intervention décisive dans l’affaire OPEKEPE grâce au fait qu’il n’a pas été bloqué dans sa mission par les autorités grecques, représente un pas important vers l’instauration d’un espace commun de justice pénale au sein de l’Union européenne[15]. Il est notable que les questions budgétaires et anti-corruption continuent de diviser les pays de l’Union, tandis que selon des estimations, en 2018 la fraude transnationale a entraîné la perte de 140 milliards d’euros de recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les États membres, lesquels ont signalé qu’environ 638 millions d’euros provenant des fonds structurels européens avaient été détournés en 2015[16].
En outre, un auteur a écrit que le Parquet européen est « d’une complexité assez effrayante, une machine véritablement éléphantesque »[17]. La réponse de la Cour de justice de l’Union européenne à une question préjudicielle posée par la juridiction espagnole, ne peut que lui donner raison, d’autant que celle-ci, tout aussi générale que complexe, laisse envisager de nombreuses autres saisines à venir[18]. Plus précisément[19], dans l’affaire Parquet européen[20], le prétoire européen a statué sur la possibilité pour les cours nationales d’exercer un contrôle juridictionnel sur les actes de procédure de ce Parquet, susceptibles d’affecter la situation juridique des personnes les contestant.
En tout cas, il est recommandable de procéder à des réformes structurelles visant à prévenir les détournements de fonds plutôt qu’à simplement les sanctionner a posteriori. Plusieurs pistes pourraient être explorées en ce sens. Premièrement, la digitalisation des processus administratifs apparaît comme une solution prometteuse pour réduire les risques de fraude. Deuxièmement, le système actuel de contrôle des subventions agricoles devrait être repensé pour inclure des audits renforcés et inopinés. Les vérifications aléatoires et systématiques des exploitations bénéficiaires, couplées à des sanctions financières dissuasives, constitueraient un puissant moyen de dissuasion contre les tentatives de fraude. Par ailleurs, la création d’une base de données européenne centralisée recensant l’ensemble des bénéficiaires de la PAC permettrait de mieux détecter les doublons et les déclarations frauduleuses. Troisièmement, la participation des citoyens et des organisations de la société civile à la surveillance des fonds européens pourrait considérablement améliorer la transparence du système. En impliquant les ONG environnementales, les associations d’agriculteurs et les communautés locales dans le suivi des projets financés par l’Union européenne, on renforcerait les mécanismes de vigilance citoyenne en complément des contrôles institutionnels. En Roumanie, certaines organisations de la société civile ont mis en place avec succès des initiatives participatives, comme des plateformes de surveillance ou des outils de signalement, permettant aux citoyens de repérer et de dénoncer des irrégularités dans l’utilisation des fonds structurels.
Les mesures recommandables ne se limitent pas à la protection des deniers publics ; elles représentent également un levier essentiel pour accélérer la transition écologique. En garantissant que les fonds sont utilisés à bon escient, l’Union européenne peut maximiser l’impact de ses investissements verts, qu’il s’agisse de projets d’agriculture durable, de reforestation ou de développement des énergies renouvelables. Par ailleurs, une gestion intègre des ressources renforce la légitimité démocratique du Pacte vert, en démontrant que la transition écologique se fait dans le respect des principes d’équité et de justice sociale. Les citoyens européens sont en droit d’attendre que les milliards d’euros consacrés à la lutte contre le changement climatique soient utilisés de manière optimale et équitable. Le lien entre intégrité financière et protection de l’environnement apparaît donc comme une évidence.
En outre, la Commission européenne a introduit une nouveauté promouvant la transparence, autre que le mécanisme du Parquet européen. Il s’agit de l’émission périodique de rapports sur l’état de droit dans l’Union européenne, accompagnés par des documents de travail spéciaux par État membre. Ces rapports annuels, lancés en septembre 2020, occupent une place centrale dans les efforts qui sont déployés pour exercer des effets concrets sur la promotion et la préservation de l’état de droit au niveau de l’Union[21]. Cependant, les rapports annuels et notamment les rapports de travail sur la Grèce, de 2020, 2021 et 2022, ne faisaient aucune référence au problème d’éventuel crime financier par rapport au système ferroviaire de ce pays et à des questions plus amples de ce système, dont la sûreté des transports[22]. La sûreté constitue un problème grave, illustré par l’accident ferroviaire mortel dans la vallée de Tempé, du 28 février 2023, tandis que le Parquet européen examinait déjà l’affaire d’un contrat public relatif au projet 717, portant sur la modernisation et la téléadministration du réseau ferroviaire grec, un marché attribué dès 2014 mais dont l’exécution est restée inachevée pendant près d’une décennie, malgré un financement européen substantiel. L’accident ne saurait avoir lieu si le système de téléadministration était déjà en opération.
Enfin, il est notable que le droit à l’intégrité couvre des questions diverses, comme cela est le cas des pratiques commerciales trompeuses. L’introduction dans le droit positif européen des pratiques commerciales trompeuses en matière d’information environnementale résulte de l’adoption de la directive du 28 février 2024[23]. Avant cette date, le droit de l’Union européenne ne prévoyait aucun encadrement de l’usage d’allégations environnementales et donc, à cet égard, le droit français s’avère précurseur[24]. En droit comparé, l’objectif est de sensibiliser à la transparence totale de toutes les activités commerciales et de tous les types d’entreprises[25]. Cette remarque est valable, en particulier compte tenu du fait que le monde véhicule des valeurs d’individualisme et de course à l’argent facile[26].
V. Conclusion
La communication fondatrice du Pacte vert constitue le point de départ d’un ensemble de politiques, stratégies sectorielles et propositions législatives déployées dans les années suivantes. Bien que le Pacte ait commencé comme un document stratégique non contraignant, il a depuis évolué pour devenir un cadre juridique à plusieurs niveaux, ancré dans une législation contraignante et mis en œuvre par le biais d’un large éventail de lois sectorielles et de mécanismes financiers. Il est notable qu’il constitue un succès, déjà par son énorme acquis législatif[27]. Qui plus est, une leçon générale ressort du bilan de ceci : l’Europe ne progresse plus par la libéralisation ou la dérégulation mais elle a adopté une logique bien différente, illustrée par la lutte contre la déforestation importée et la taxe carbone aux frontières[28].
Cependant, l’expression « droit » reste sous-représentée, suivant la tendance générale de l’Union européenne à éviter ce terme et aussi d’autres similaires, par exemple en droit primaire au sujet des domaines comparables de protection de l’environnement et des consommateurs. Si la stratégie « De la ferme à la table » promeut des objectifs conformes au droit à l’alimentation (accessibilité, durabilité, santé), elle utilise délibérément un langage politique plutôt que des déclarations relatives aux droits de l’homme. Cela s’inscrit dans la tendance générale de l’Union à traiter les droits socio-économiques par le biais d’actions législatives plutôt que de garanties ayant un profil constitutionnel. De plus, le « droit à la réparation » des biens, lequel par ailleurs est un droit statutaire plutôt qu’un droit constitutionnel, n’est pas explicitement reconnu en droit positif, tandis que des expressions plus amples telles que « droit à la protection des consommateurs » sont évitées en droit comparé.
La question de nouveaux droits est liée inter alia à une catégorie à part entière, axée sur le principe général de transparence, dont les mécanismes originaux spécialisés (rapports de la Commission européenne sur l’état de droit dans l’Union européenne, Parquet européen) font preuve d’un parcours simultané et croisé avec le processus de déploiement du Pacte vert. À cette thématique novatrice et actuelle s’adosse le principe d’intégrité du secteur public, lequel constitue une condition sine qua non pour la réussite du Pacte. Le cas hellénique rappelle avec force que la corruption n’est pas seulement un problème financier ou juridique, mais bien un obstacle majeur à la protection de l’environnement et à la justice climatique. En liant systématiquement la lutte anti-corruption aux objectifs environnementaux, l’Union européenne peut construire un cadre où les ressources sont allouées de manière transparente, efficace et équitable. Cela suppose une approche holistique, combinant répression des fraudes, prévention, éducation et sensibilisation, afin que les fonds européens servent véritablement à bâtir une société résiliente et durable. Le Pacte ne pourra atteindre ses ambitions que s’il repose sur des fondations anthropocentriques solides, où l’intégrité et la justice environnementale vont de pair.
[1] J. Meilhaud, Guide juridique des énergies, Éditions Technip, Paris, 2011, p. 2.
[2] Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité Économique et Social Européen et au Comité des Régions Le pacte vert pour l’Europe, Bruxelles le 11.12.2019 COM(2019) 640 final.
[3] N. de Sadeleer, “Implementing the European Green Deal. A Long and Winding Road”, EU Law Live, Weekend Edition Nᵒ 226, April 12, 2025, p. 2, https://eulawlive.com/weekend-edition/weekend-edition-no226/
[4] A. Maniatis, E. E. Cortés Ramírez, Le droit à l’information touristique. Inverser le rôle du guide, Éditions Notre Savoir, 2020, p. 161.
[5] N. de Sadeleer, « Le bilan en demi-teinte du Pacte vert pour l’Europe », Europe, nᵒ 7, juillet 2024, p. 7-15.
[6] N. de Sadeleer, « Le déploiement des énergies renouvelables en droit de l’UE : comment ménager la chèvre et le chou ? », Aménagement-Environnement, 2025/2, p. 113.
[7] O. Risler, « Le Pacte vert européen – Un bilan », Terra Nova, 15 février 2024, p. 10.
[8] A. Loesekrug-Pietri, « La réponse européenne à l’IRA doit être une offensive scientifique et technologique tous azimuts : un Apollo 2.0 », dans P. Joannin (dir.), Rapport Schuman sur l’Europe. L’État de l’Union 2023, Fondation Robert Schuman, p. 148.
[9] Commission européenne, op. cit., p. 9.
[10] Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité Économique et Social et au Comité des Régions Feuille de route pour les crédits nature, Bruxelles, le 7.7.2025 COM(2025) 374 final.
[11] European Commission, Nature Credits Roadmap to reward nature-positive action and boost private finance, Brussels, Jul 7, 2025, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_1679
[12] J.-P. Butault, C. Le Mouël, « 1. Pourquoi et comment intervenir en agriculture ? », dans J.-P. Butault (éd.), Les soutiens à l’agriculture. Théorie, histoire, mesure¸ INRA Éditions, 2004, p. 18.
[13] Νewsroom, ‘’Scandale des subventions agricoles : en pleine enquête européenne, l’ex-président de l’agence accuse les anciens dirigeants, pic des malversations en 2022–2023’’, The Press Project, jeudi 29 mai 2025, https://thepressproject.gr/scandale-des-subventions-agricoles-en-pleine-enquete-europeenne-lex-president-de-lagence-accuse-les-anciens-dirigeants-pic-des-malversations-en-2022-2023/
[14] N. Stamouli, “EU fines Greece €400M over farm aid debacle”, Politico, June 17, 2025, https://www.politico.eu/article/eu-greece-400m-fine-farm-aid-debacle-scandal-agriculture-farmers-courts-fraud/
[15] P. Dufourq, ‘’Parquet européen : les contours des signalements au parquet européen délégué’’, Dalloz Actualité, le 9 juin 2021, https://www.dalloz-actualite.fr/flash/parquet-europeen-contours-des-signalements-au-parquet-europeen-delegue
[16] Conseil européen Conseil de l’Union européenne, Parquet européen, le 19 décembre 2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/eppo/
[17] J. Pradel, ‘’Le parquet européen est-il compatible avec les juges nationaux de la mise en état des affaires pénales ?’’, Recueil Dalloz, Nᵒ 2019, p. 650, https://www.dalloz.fr/lien?famille=revues&dochype=RECUEIL%2FCHRON%2F2019%2F1025
[18] B. Nicaud, ‘’Contrôle des actes du parquet européen par les juridictions nationales’’, Dalloz Actualité, le 15 mai 2025, https://www.dalloz-actualite.fr/flash/controle-des-actes-du-parquet-europeen-par-juridictions-nationales
[19] S. Notario, ‘’Contrôle juridictionnel des actes de procédure du Parquet européen devant les juridictions nationales compétentes’’, actualité nᵒ 12/2025, le 12 avril 2025, disponible sur www.ceje.ch
[20] Contrôle juridictionnel des actes de procédure (C-292/23).
[21] Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Rapport 2022 sur l’état de droit. La situation de l’état de droit dans l’Union européenne, Luxembourg, le 13.7.2022, COM(2022) 500 final, p. 1.
[22] A. Maniatis, L’acquis unioniste au champ du tourisme. Étude de droit du tourisme et ferroviaire, Éditions universitaires européennes, 2023, p. 221.
[23] Directive (UE) 2024/825 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024 modifiant les directives 2005/29/CE et 2011/83/UE pour donner aux consommateurs les moyens d’agir en faveur de la transition verte grâce à une meilleure protection contre les pratiques déloyales et grâce à une meilleure information.
[24] M. Lacaze-Masmonteil, « Les allégations environnementales trompeuses », Observatoire du Green Deal, 24 mai 2024, https://www.observatoire-greendeal.eu/entreprises/les-allegations-environnementales-trompeuses/
[25] P. Otero González, “Corrupción de empresas multinacionales, ineficacia del tipo y buena gobernanza”, Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, N. 23, octubre 2022 – marzo 2023, p. 79.
[26] A. Maniatis, Aspects procéduraux de la violence en sport, RSC – 1- janvier -mars, 2022, p. 181.
[27] O. Risler, op. cit., p. 37.
[28] Ibid., p. 2.
